II OSK 839/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz (spr.) del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.N., K.N. i M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1906/24 w sprawie ze skargi C.N., K.N. i M.N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 czerwca 2024 r. nr 70/SPEC/2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1906/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C.N., K.N. i M.N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 czerwca 2024 r. nr 70/SPEC/2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. W dniu 18 lutego 2020 r. do Starosty Piaseczyńskiego wpłynął wniosek inwestora: Zarządu Powiatu Piaseczyńskiego o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) w gminie [...] polegająca na budowie chodnika i zjazdów po stronie północnej". Po przeprowadzeniu postępowania Starosta Piaseczyński decyzją z dnia 28 lipca 2020 r., Nr 11/2020, zezwolił na realizację inwestycji pn.: "rozbudowa drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) w gminie [...] polegająca na budowie chodnika i zjazdów po stronie północnej". Odwołania od tej decyzji wnieśli: D.K., C.N., K.N i M.N. Nadto odwołanie wnieśli I.O., E.K. i D.Ł, ale ich odwołania zostały wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 3 czerwca 2024 r., Nr 70/SPEC/2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311, dalej także: "specustawa" lub "z.r.i.d."): I. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 3 następujący zapis: III. Określenie linii rozgraniczających teren. Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono linią koloru zielonego na poświadczonej kopii mapy do celów projektowych w skali 1:500 stanowiącą część graficzną projektu zagospodarowania terenu rys. nr 2 "Projekt Zagospodarowania Terenu", zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy ZRID, który stanowi, że "Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości". i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia na stronie 3 następujący zapis: III. Określenie linii rozgraniczających teren Linie rozgraniczające teren inwestycji ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Ustalone linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono linią ciągłą koloru granatowego, na kopii mapy zasadniczej do celów projektowych w skali 1:500. Przedmiotowa mapa stanowi część graficzną projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego niniejszą decyzją projektu budowlanego. II. uchylił rysunek projektu zagospodarowania terenu nr [...] będącego częścią projektu budowlanego i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, rysunku zamiennego projektu zagospodarowania terenu nr [...] stanowiący załącznik do decyzji, III. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego kilkakrotnie wzywał organ I instancji oraz inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej. Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy, inwestor do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określono też zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W myśl art. 11 d ust. 1 pkt 5 specustawy, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), dalej także: "Prawo budowlane". Stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zgodnie z art. 11i z.r.i.d., w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, tym samym zastosowanie miał art. 35 Prawa budowlanego, który określa jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń powinien dokonać organ administracji przed wydaniem decyzji. Po analizie dokumentacji projektowej organ II instancji uznał, że nie została ona wykonana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1935), a także ze specustawą, ustawą o drogach publicznych i ustawą Prawo budowlane. Dlatego Wojewoda Mazowiecki wezwał inwestora do stosownych wyjaśnień i uzupełnień. Organ II instancji stwierdził, że decyzja wymaga korekty merytoryczno-reformacyjnej, poprzez prawidłowe określenie linii rozgraniczającej teren inwestycji. Wojewoda w sposób jednoznaczny określił projektowaną linię rozgraniczającą oraz granice działek ewidencyjnych przed i po podziale. Przedłożona po uzupełnieniu dokumentacja jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1935) oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na mapie zawierającej podpis osoby reprezentującej organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Projekt został sporządzony przez projektantów posiadających zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego i aktualnych na dzień opracowania projektu. Wszystkie strony oraz załączniki zostały ponumerowane. Uzupełniony projekt budowlany spełnia wymogi art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 z.r.i.d., inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Organy nie posiadały kompetencji do korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Zdaniem Wojewody, zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności stron postępowania. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Wojewoda powołał wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 852/21, gdzie stwierdzono, że organ administracji nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ wydający zezwolenie realizacyjne nie może modyfikować przebiegu linii rozgraniczających oraz linii podziału, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa. Rolą organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Według Wojewody analiza dokumentacji projektowej wykazała, że niemożliwe było zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji bez zajęcia części działki, w takim zakresie, jak to zostało określone w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do podniesionego przez skarżących K.N., M.N i C.N. zarzutu braku wykonania wjazdu na działkę, organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Wojewoda Mazowiecki ustalił, że na działce nr ew.[...], zgodnie z projektem zagospodarowania terenu nie ma istniejącego zjazdu, wobec czego inwestor nie był zobowiązany do budowy zjazdu do ww. działki. Organ odwoławczy dodał, że zarządca drogi zamierzający zrealizować inwestycję drogową, przy projektowaniu jej przebiegu uwzględnił optymalny dla siebie przebieg. Projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie ustawy. Budowa drogi wiąże się zarówno z koniecznością wprowadzenia dużych zmian w sposobie zagospodarowania działki poszczególnych nieruchomości, jak i z przejęciem na rzecz podmiotu publicznoprawnego własności nieruchomości lub ich części, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Nie oznacza to, że podjęte w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia nie miały legitymacji ustawowej, bądź że zostały podjęte z rażącym pokrzywdzeniem właścicieli przejmowanych nieruchomości. Zabezpieczenie słusznych interesów i praw osób odwołujących się, których interesy w wyniku realizacji tego projektu zostaną naruszone, nastąpi stosownie do art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), dalej także: "u.g.n.", w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Właścicielom nieruchomości przejętym pod drogę należne jest odszkodowanie. Ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego, nie jest przedmiotem tego postępowania, gdyż postępowanie odszkodowawcze jest odrębne w stosunku do postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skarżący K.N., M.N, C.N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 czerwca 2024 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) w gminie [...] polegającej na budowie chodnika i zjazdów po stronie północnej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak analizy oddziaływania przedsięwzięcia na każdym etapie jego realizacji, brak analizy dokumentów tj. wypisu z rejestru gruntów; map załączonych do akt sprawy, nieuwzględnienie położenia nieruchomości; ograniczenia dojazdu, brak naniesienia w projekcie wjazdu od strony ul. [...] 2. art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów; 3. art. 89 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy, mimo że zachodziła konieczność wyjaśnienia rozbieżności, które wyłoniły się w toku postępowania, a miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia; 4. art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, sformułowanie w uzasadnieniu decyzji lakonicznych twierdzeń; 5. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niekompletność uzasadnienia faktycznego i prawnego. II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, nieuwzględnianie braku dostępu do działki skarżących; 2. art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 1 b oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego; 3. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że inwestycja spełnia warunki tej ustawy; 4. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do znacznego ograniczenia prawa własności. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazali, że niedopuszczalne jest stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że szybka i sprawna budowa dróg publicznych usprawiedliwia ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdującej się na obszarze inwestycji. Podnieśli, że zamierzenie inwestycyjne znacząco oddziałuje na możliwości dostępu do nieruchomości skarżących, co wielokrotnie podnosili w toku postępowania. Nie zostały przeprowadzone badania terenowe na przedmiotowym obszarze. Inwestycja spowoduje rażącą zmianę właściwości działki skarżących, co jest niedopuszczalne i znacznie obniża wartość nieruchomości. Pomimo interwencji skarżącego, na mapie projektowej nie został naniesiony wjazd na działkę [...], została ona pozbawiona możliwości dojazdu. Wjazdy do nieruchomości wskazane przez projektantów uniemożliwiają dostęp do działki skarżących. Inwestycja spowoduje, że skarżący będą zmuszeni znosić hałas, nieprzyjemne zapachy, widok odpadów budowlanych, pył oraz inne niedogodności związane z natężonym ruchem pojazdów, a w przyszłości ruchu pojazdów dużej ilości mieszkańców. Doszło do naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności. Organ naruszył też art. 7, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. nie podejmując we własnym zakresie czynności wyjaśniających, nie zajmując stanowiska wobec zastrzeżeń skarżących, ani nie podejmując inicjatywy dowodowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była bezzasadna. Wskazał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311), która służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Ustawa ta przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach wniosków inwestorów zmierzających do uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie to obejmuje (m.in.) ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości. Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych. Organy nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dokonał prawidłowej oceny wniosku inwestora w aspekcie art. 11d ust. 1 specustawy i zasadnie uznał, że przedłożony projekt budowlany był zgodny z przepisami. Wydana przez organ drugiej instancji decyzja zawiera elementy, przewidziane w art. 11f ust. 1. Zawiera określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy przeprowadził postępowanie bez naruszenia zasad procedury. Odniósł się w sposób dostateczny do zarzutów podniesionych przez odwołujących się, w tym przede wszystkim w zakresie lokalizacji inwestycji. W istniejącym stanie faktycznym i prawnym wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji było jak najbardziej zasadne. Organ na potrzeby związane z rozbudową drogi powiatowej nr [...] dokonał podziału działek, stosując regulację ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Działka nr ewid. [...], została przejęta pod rozbudowę drogi, stanowiąc niewielką część dotychczasowej, dużej działki skarżących nr ewid. [...]. Skarżący twierdzili, że po dokonaniu podziału nieruchomości, zlikwidowano dotychczasowy zjazd z drogi powiatowej na ich nieruchomość. Po rozbudowie drogi nie zapewniono im zjazdu do działki [...]. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ramach specustawy drogowej ustawodawca zakłada konieczność minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Powołana regulacja specustawy drogowej w sposób oczywisty koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024r., poz. 320), dalej także: "u.d.p.", nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. Zgodnie z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi realizując inwestycję drogową, obowiązany jest zbudować lub przebudować zjazdy umożliwiając przyległym nieruchomościom dostęp do drogi publicznej (w miejscach, gdzie taki dostęp został wyznaczony zgodnie z przepisami). Dostęp ten zapewnia się przez uwzględnienie w projekcie drogi zjazdów dla poszczególnych nieruchomości. W odniesieniu do działki skarżących nr ew. [...], nie istniała konieczność zastosowania tego przepisu, gdyż zgodnie z projektem zagospodarowania terenu nie działce tej nie istniał zjazd prawny, wobec czego inwestor nie był zobowiązany do odbudowy tego zjazdu do działki nr [...]. Sąd podkreślił, że zjazdem istniejącym w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie. Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozumieć stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany zgodnie z prawem, a nie tylko stan faktyczny, tj. faktyczne istnienie zjazdu w terenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa własności poprzez wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i zaprojektowanie drogi w sposób nadmiernie uciążliwy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony, to należy zauważyć, że realizacja inwestycji drogowych często wiąże się z ingerencją w prawa własności nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Całokształt okoliczności sprawy dowodzi, że zajęcie części nieruchomości skarżących było niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Z omawianej ingerencji wynikać mogą także inne utrudnienia w dotychczasowym wykorzystaniu nieruchomość, nie oznacza to jednak, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa. W ocenie Sądu pierwszej instancji konstytucyjna ochrona prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) nie oznacza, że prawo własności jest absolutne. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W tej sprawie ingerencja w prawo własności następuje na podstawie ustawy. Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. A zatem, specustawa drogowa dopuszcza ingerencję w prawo własności i czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji (wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 35869, LEX nr 2825620). Sąd argumentował dalej, że rozbudowa drogi powiatowej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców będzie z tej drogi korzystać (wyrok NSA z 23 kwietnia 2010 r., II OSK 704/09). Podzielił stanowisko organów, że nie były uprawnione do oceny zasadności, zaprojektowanego przebiegu rozbudowywanej drogi. O tym decyduje inwestor, wybierając najkorzystniejsze dla niego rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji inwestycji. O przebiegu inwestycji drogowej decyduje wnioskodawca i on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. II OSK 93/14). W razie spełnienia przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 11b w zw. z art. 11d specustawy drogowej właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - art. 11a specustawy drogowej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzałyby nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcia, nie naruszając wskazanych przez skarżących przepisów. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli skarżący C.N., K.N. i M.N.. Wyrokowi – zaskarżonemu w całości - zarzucili: - naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 czerwca 2024 r. nr 70/SPEC/2024, w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem: a) art. 7, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewywiązanie się przez organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez nierozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i niedokonanie jego całościowej oceny, a także pominięcie dokumentów przedstawionych przez stronę, co doprowadziło do błędnego uznania, braku podstaw do uchylenia decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 28 lipca 2020 r. znak: ARB.6740.1.5.2020.KK. Organ w żadnej mierze nie dokonał analizy oddziaływania przedsięwzięcia na każdym etapie realizacji, nie wykazał analizy dokumentów tj. wypisu z rejestru gruntów; map załączonych do akt sprawy, zastrzeżeń podnoszonych przez Skarżącego tj. pominięcia pisma skarżącego z dnia 9 czerwca 2020 r.; nieuwzględnienia położenia nieruchomości Skarżącego; ograniczenia dojazdu Skarżącemu do nieruchomości, braku naniesienia w projekcie wykonania wjazdu od strony ul. [...]; a także przez pominięcie i niewystąpienie przez organ do Zarządu Powiatu Piaseczyńskiego, w celu ustalenia, czy wydał na rzecz skarżącego decyzję, podczas kiedy istnieje decyzja numer 48/W/20 z dnia 12 października 2020 roku wydaną w sprawie o sygn. akt IRD.6851.268.2020.MD, z której wynika, że wyrażono zgodę na budowę zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] ul. [...], i w efekcie pominięcie ww. decyzji, b) art. 8 K.p.a, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów; c) art. 89 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie rozprawy, mimo że zachodziła konieczność wyjaśnienia wszelkich rozbieżności, które wyłoniły się w toku postępowania, a miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia - podnosiła je strona skarżąca w swych uprzednich pismach; d) art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, a jedynie sformułowanie lakonicznych twierdzeń w uzasadnieniu decyzji w utrzymania w mocy decyzji Starosty Piaseczyńskiego; e) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niekompletność uzasadnienia faktycznego i prawnego; 2. art, 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do kluczowej w przedmiotowej sprawie administracyjnej okoliczności faktycznej powodów dopuszczenia do realizacji inwestycji, która stanowiłaby negatywne oddziaływanie na działkę Skarżącego, co skutkuje uniemożliwieniem zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd do uznania, że organ wydał prawidłowe rozstrzygnięcie; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego; - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 29 ustawy o drogach publicznych, poprzez pominięcie decyzji Zarządu Powiatu Piaseczyńskiego decyzja numer 48/W/20 z dnia 12 października 2020 roku wydanej w sprawie o sygn. akt IRD.6851.268.2020.MD, z której wynika, że wyrażono zgodę na budowę zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] ul [...], która to decyzja powoduje, że zjazd ów winien być zaprojektowany i uwzględniony przy przebudowie drogi, 2. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i wydanie rozstrzygnięcia skutkującego dopuszczeniem do realizacji inwestycji, która stanowiłaby negatywne oddziaływanie na działkę Skarżącego, polegające na utrudnieniu dostępu do działki Skarżącego; 3. art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 1b oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego; 4. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia warunki wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, mimo przeciwwskazań na dokonanie przedsięwzięcia; 5. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do znacznego ograniczenia prawa własności, w sposób całkowicie nieuprawniony, czym naruszono podstawową zasadę konstytucyjną ochrony prawa własności. W oparciu o wyżej wymienione zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, niezbędnych do celowego dochodzenia praw - według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Najpierw, w związku z zarzutem naruszenia art. 64 Konstytucji RP, przypomnieć trzeba przyjęte w orzecznictwie stanowisko, według którego, organy administracji, a co za tym idzie sądy administracyjne, nie mogą oceniać zasadności, czy też społeczno-gospodarczych podstaw inwestycji. Nie mogą także oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 974/22 i orzecznictwo tam powołane). Sąd pierwszej instancji trafnie doprecyzował, że to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. (patrz np. wyrok NSA 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13 oraz pozostałe orzeczenia wskazane w tym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zgodnie z art. 11e specustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W konsekwencji rolą organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. m.in. wyrok NSA z 3 września 2014 r., sygn. II OSK 1730/14; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 25/19). Organy zobowiązane są do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej wówczas, gdy stwierdzą, że wnioskowana inwestycja narusza przepisy prawa (art. 11i ust. 1 specustawy w związku z odpowiednio stosowanymi przepisami art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego). Omawiany zarzut nie jest skuteczny także wobec stanowiska Trybunału Konstytucyjnego przedstawionego w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, w którym przedstawiono analizę zgodności wywłaszczenia dokonywanego poprzez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z konstytucyjnymi normami w zakresie ochrony własności. Co do zasady, wywłaszczenie, jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3). Wynika z nich, że z jednej strony, prawo własności podlega ochronie; z drugiej zaś - że może doznawać ograniczeń, ale tylko w przewidziany prawem sposób. Ograniczenie, a także pozbawienie prawa własności zostało obwarowane wymogiem zawarcia możliwości tych działań organów w normach rangi ustawowej. Do formalnych przesłanek należą jeszcze: możliwość wprowadzenia ograniczeń, ale tylko w zakresie niezbędnym oraz w sposób, który nie narusza istoty prawa własności. Ponadto, w Konstytucji RP przewidziano także przesłanki materialnoprawne, do których zalicza się bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie i moralność publiczną oraz wolności i prawa innych osób. Podkreślić należy wypowiedź zawartą w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, według której, "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". We wskazanym kontekście specustawa realizuje zatem postanowienia Konstytucji RP; wywłaszczenie następuje bowiem w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego tej ustawy, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23). Pomimo odjęcia własności, dochodzi w ten sposób do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy, należy uznać, że wywłaszczenie należących do skarżącej działek spełnia także wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Zostało bowiem dokonane na cel publiczny, jakim jest rozbudowa drogi powiatowej, a więc w interesie publicznym, któremu należy przypisać prymat. Skarżący nie podważyli tego, że odbyło się to z poszanowaniem indywidualnego interesu skarżącego poprzez odjęcie prawa własności tylko w zakresie niezbędnym. Jak stwierdził organ odwoławczy, a co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, zajęcie części nieruchomości skarżących było niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Nie możliwe było zaprojektowanie inwestycji bez zajęcia części działki należącej do skarżących. Nadto liniowy charakter inwestycji dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. Podkreślić należy, że wywłaszczono tylko niezbędną dla realizacji inwestycji część nieruchomości skarżących, tj. działkę nr [...]. Nie tylko zatem nie ma mowy o naruszeniu art. 64 Konstytucji RP, ale także spełniony jest warunek proporcjonalności ograniczeń, wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zauważyć także trzeba, że pozbawienie skarżących prawa własności nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnym postępowaniu i na podstawie odrębnej decyzji – (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 703/24). Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty procesowe i materialne dotyczące braku zaprojektowania zjazdu na działkę nr [...]. W trakcie postępowania administracyjnego nie był kwestionowany fakt braku prawnego zjazdu na działkę nr [...]. Projekt zagospodarowania terenu nie został w tej mierze podważony. W tej sytuacji organy zasadne, opierając się na art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej związku z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, uznały, że skoro na działce nr [...] nie istniał zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, tj. zjazd w znaczeniu prawnym, a nie faktycznym, to jego budowa należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Niezależnie od skutku prawnego ewentualnego uzyskania przez skarżących, na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., zgody na budowę zjazdu indywidualnego, w trakcie postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, zauważyć trzeba, że dokumentu takiego skarżący nie przedłożyli w trakcie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. W piśmie z dnia 9 czerwca 2020 r., do którego nawiązują w uzasadnieniu kasacji, C.N. oświadczył, że jes właścicielem działki nr [...], oraz że nie wyraża zgody na inwestycję polegającą na rozbudowie drogi powiatowej nr [...], na wysokości jego działki. Stwierdził, że na mapie do celów projektowych nie został zaznaczony wjazd na jego działkę. Wskazał, że jest jedyny możliwy wjazd na tę działkę. Dodał, że wyrazi zgodę na rozbudowę, jeśli zostanie zaplanowany oraz wykonany wjazd na działkę od strony ul. [...]. Poprosił o podanie ceny, jaka proponuje jednostka samorządu terytorialnego – Powiat Piaseczyński za wykup planowanej działki nr [...] pod tę inwestycję. Do skargi kasacyjnej dołączono natomiast nieuwierzytelnioną kopię decyzji Zarządu Powiatu Piaseczyńskiego nr 48/W/20, z dnia 12 października 2020 r. o wyrażeniu zgody na budowę zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...], ul. [...], w celu połączenia z drogą publiczną. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy art. 29 ust. 1,3 i 5 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym skonstatować trzeba najpierw, że z uwagi na charakter postępowania sądowoadministracyjnego, nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego stanowiącego kontynuację postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Tylko w okolicznościach objętych hipotezą art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 P.p.s.a.) jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1646/16). Przedłożona wraz ze skargą kasacyjną kopia decyzji stanowi próbę podważenia materiału dowodowego, którym dysponowały organy i Sąd pierwszej instancji. Tak sytuacja procesowa wskazuje na traktowanie ich przez wnoszącego kasację jako dokumentów mających charakter nowych okoliczności lub dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. To, czy rzeczywiście okoliczności wskazywane przez skarżących mogą wyczerpywać przesłanki wznowienia, pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania kasacyjnego. Podkreślić przy tym trzeba, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Niezależnie od tego można skonstatować, że załączona do kasacji kopia decyzji nie uprawnia do potraktowania jej jako dokumentu wyczerpującego podstawę wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Nie są wykluczone sytuacje, w których na etapie sądowym można ocenić, że zarówno zaistnienie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, jak i naruszenie prawa przez organ administracyjny, są oczywiste. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto zaistnienie podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest uwarunkowane tym, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, są istotne dla sprawy. Ustalenie istotnego znaczenia jest zagadnieniem podlegającym ocenie. Ocena ta także nie jest oczywista. Wreszcie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie i po przyjęciu określonego stanowiska prawnego co do zaistnienia okoliczności wznowieniowej, pozostałaby, w razie uznania, że okoliczność z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. ma miejsce, ocena dopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej z punktu widzenia art. 146 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 § 2 K.p.a. Takie rozważenie, dopuszczalne w przypadku okoliczności niewątpliwych, mieści się w ramach sądowej kontroli administracji. Inaczej jest w przypadku spornych stanów faktyczno-prawnych, który ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny, jak wyżej wskazano, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego tak jak organy administracji. Są to okoliczności faktyczno-prawne wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Na wymóg oczywistości warto również zwrócić uwagę w kontekście art. 145 § 2 i 3 K.p.a., mimo że przepisy te odnoszą się do postępowania nadzwyczajnego. Przyjęcie koncepcji odmiennej oznaczałoby niedopuszczalną "drogę na skróty", sprzeczną z ustrojową rolą sądownictwa administracyjnego. Wiązałoby się przecież z przeprowadzeniem, w ramach postępowania sądowego, nie postępowania kontrolującego legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ale postępowania zastępującego w pełnym zakresie tryb wznowienia postępowania nadzwyczajnego, która to możliwość, jak wyżej wskazano, nie wynika z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Tego rodzaju roli nie można zatem przypisać sądowi administracyjnemu rozpoznającemu skargę na decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II OSK 276/21). Tym bardziej niedopuszczalne jest, aby sąd kasacyjny, orzekający w granicach podstaw kasacji, działał tak jak organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1289/17; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2345/21). W konsekwencji nie było podstaw do ewentualnego zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny dyspozycji z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej. Niezależnie od tego podkreślić warto, że uzyskanie decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 29 ust. 3 u.d.p. nie oznacza zakończenia procesu inwestycyjnego w zakresie realizacji zjazdu. W myśl art. 29 ust. 3a u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Na zakończenie dodać można, że zaskarżona decyzja nie zamyka skarżącym prawa do realizacji zjazdu. Zgodnie jednak z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa zjazdu należy do niego jako właściciela nieruchomości przyległej do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Jak bowiem wynika z okoliczności sprawy, nie zachodzi określona w art. 29 ust. 2 u.d.p. przesłanka wykonania zjazdu przez zarządcę drogi. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Projekt budowlany nie wprowadza utrudnień w dostępie do działki skarżących. Kwestia zjazdu, z którą powiązany jest powyższy zarzut, została omówiona powyżej. Tak samo bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt1b oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego. Pomijając wadliwe sformułowanie podstawy kasacji polegające na zgłoszeniu w zarzucie materialnym kwestii procesowej, skonstatować trzeba, że zaskarżona decyzja nie ogranicza dostępu działki skarżących do drogi publicznej. Bezprzedmiotowe jest rozważanie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepis ten nie był w niniejszej sprawę stosowany – art. 11i ust. 2 specustawy drogowej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby uznał, że jest związany zarzutami i wnioskami sprzeciwu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wbrew zarzutowi kasacji, z uzasadnienia wyroku można odczytać stanowisko Sądu, które poddaje się kontroli instancyjnej. Nie są skuteczne także pozostałe zarzuty procesowe. Są sformułowane ogólnikowo, nie wskazują na konkretne naruszenia prowadzące do spełnienia się przesłanek z art. 8 K.p.a. (skarżący nie wskazali nawet zaskarżonego paragrafu), art. 89 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. Wbrew zarzutowi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., także w odniesieniu do podania stanu faktycznego. W konsekwencji bezskuteczności zarzutów materialnych nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.