II OSK 837/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1032/21 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 29 lipca 2021 r., nr SKO.4151.1057.2021 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1032/21, oddalił skargę K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2021 r., nr ... w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 8 kwietnia 2021 r., nr ... o ustaleniu od K.S. na rzecz Gminy Miasta K. opłaty w wysokości 13.273,50 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w K., obr. ew. nr [...], nr działki [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: a. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez jego błędne zastosowanie sprowadzające się do uznania, iż w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości zbytej przez skarżącą wzrosła; b. art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez ustalenie, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości, mimo iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 maja 2018 r. i wcześniej obowiązującym dla tego obszaru planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 19 grudnia 1984 r. (wraz z późniejszymi aktualizacjami) jest tożsame pod względem prawnym i faktycznym; c. art. 87 ust. 3a u.p.z.p. przez błędne zastosowanie sprowadzające się do błędnego ustalenia wartości działki w okresie luki planistycznej i uznanie, iż właściwym dla określenia wartości działki było przyjęcie danych zawartych w ewidencji gruntów; 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: a. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), 77 k.p.a. i art. 78 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz stanowiska organu I instancji w zakresie nieuwzględnienia wniosku strony postępowania zawartego w piśmie z 18 lutego 2021 r. o wystąpienie do Wójta Gminy B. o udzielenie informacji w przedmiocie wyjaśnienia budzących wątpliwości zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanej Gminy i dokonania przez organ odwoławczy ich własnej wykładni, a tym samym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewystarczający dla jej należytego rozstrzygnięcia; b. art. 7a k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. nie daje jednoznacznej możliwości określenia w jakiej jednostce elementarnej i o jakim przeznaczeniu znajdowała się według tego planu działka zbyta przez K.S. w dniu 4 kwietnia 2019 r.; c. art. 80 k.p.a. przez uznanie w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy operat szacunkowy nie uwzględnia faktu, iż w uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego, nieruchomość miała tożsame przeznaczenie jak w obecnie obowiązującym planie oraz iż faktyczna możliwość wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu była tożsama z prawną możliwością wykorzystania nieruchomości po uchwaleniu planu. Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Na podstawie zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz zgromadzonego materiału, ilustrującego przebieg postępowania przed organami administracji publicznej oraz przed Sądem I instancji, należy wnosić, że problem sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy powstał obowiązek uiszczenia tzw. opłaty planistycznej wynikający z art. 36 ust. 4 zd. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości." Mając powyższe na względzie w pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, w zakresie w jakim przyjął jako niesporne fakty: 1) zbycia przez skarżącą kasacyjnie działki [...] położonej w K. przed upływem 5 lat od dnia, w którym zaczął obowiązywać obejmujący tę działkę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w K., przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2018 r.; 2) przeznaczenia terenu, na którym znajduje się ta działka pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz 3) określenia w uchwalonym planie jednorazowej opłaty w stosunku procentowym od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. Pozostająca zaś kwestia sporna dotyczy tego, czy przeznaczenie w planie terenu, na którym znajduje się działka nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, stanowiło zmianę przeznaczenia działki skutkującą wzrostem jej wartości. Z decyzji Prezydenta Miasta K., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją wynika, że przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, stanowiło zmianę przeznaczenia działki (skutkującą wzrostem jej wartości), o czym ma świadczyć faktyczny sposób wykorzystania działki ustalony na podstawie danych z ewidencji gruntów, w której to teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, został sklasyfikowany jako grunty orne oznaczone symbolem R IIIb i RIVa, teren niezabudowany. Skarżąca kasacyjnie, kwestionując ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym oraz ich ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, wskazała na postanowienia planu ogólnego gm. B., zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] 1984 r., który utracił moc z końcem 2003 r. (na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p.), według których przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka nr [...], zostało określone jako teren rolny – rezerwa kierunkowa dla dzielnicy przemysłowej m. K. oraz na aktualizację tego planu z 1991 r., za sprawą której teren ten został przeznaczony na "projektowane budownictwo jednorodzinne, usługi inne, usługi rzemieślnicze, przemysł spożywczy". Sąd I instancji prawidłowo ocenił przywołane przez skarżącą kasacyjnie postanowienia planu ogólnego nie dopatrując się w nich argumentów przemawiających za wadliwością ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, za brakiem zastosowania w niniejszej sprawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Z rysunku do uchwały 1991 r. aktualizującej plan ogólny z 1984 r. wynika, że obszar aktualizowany nie obejmuje terenu, na którym znajduje się działka nr [...]. Zatem przedmiotowa nieruchomość do czasu utraty mocy planu ogólnego posiadała status terenu rolny – rezerwy kierunkowej dla dzielnicy przemysłowej m. K. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie można przyjąć, że dookreślenie terenów rolnych jako rezerwy kierunkowej dla dzielnicy przemysłowej uzasadniało w niniejszej sprawie zastosowanie art. 87 ust. 3a u.p.z.p., zgodnie z którym: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r." Przymiot "rezerwy kierunkowej dla dzielnicy przemysłowej" nadany terenom przeznaczonym w planie ogólnym pod użytkowanie rolnicze wiąże się nie tylko ze zdarzeniem przyszłym, tak jak ma to miejsce w przypadku ustalenia dla danego terenu nowego przeznaczenia, ale przede wszystkim ze zdarzeniem w znacznym stopniu niepewnym, o czym świadczy to że, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości do czasu utraty mocy planu ogólnego teren ten pozostawał terenem o przeznaczeniu rolnym, a nie przemysłowym. Uwzględniając powyższe należało uznać za niezasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p., art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i art. 87 ust. 3a u.p.z.p. oraz pozostający z tymi zarzutami w integralnym związku zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 78 k.p.a. polegającego na zaaprobowaniu stanowiska organów administracji w zakresie nieuwzględnienia wniosku o wystąpienie do Wójta Gminy B. o udzielenie informacji w przedmiocie wyjaśnienia budzących wątpliwości ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. i dokonania przez organ odwoławczy ich własnej wykładni. Odnosząc się do tego zarzutu należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, z której wynika, że to organ prowadzący postępowanie w sprawie poboru jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, dysponujący tekstem planu i jego aktualizacji oraz załącznikami graficznymi, był właściwy do samodzielnego ustalenia przeznaczenia działki skarżącej kasacyjnie w okresie w jakim obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z 1984 r. Za niezasadny trzeba było również uznać zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie – treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. nie daje jednoznacznej możliwości określenia, w jakiej jednostce elementarnej znajdowała się według tego planu działka nr [...] i jakie miała przeznaczenie. Zgodnie art. 7a § 1 k.p.a. (albowiem jak wynika z treści skargi kasacyjnej, to naruszenie tej jednostki redakcyjnej art. 7a k.p.a., zostało zarzucone zaskarżonemu wyrokowi): "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ." Przeznaczenie przedmiotowej działki w planie obowiązującym do końca 2003 r. w sposób jednoznaczny ilustruje część graficzna aktualizacji planu. Stąd też organ, prowadząc postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, nie miał wątpliwości co do ustaleń planu, które brał pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Poczyniona przez Sąd I instancji pozytywna weryfikacja działań organu, prowadzących do wydania zaskarżonej decyzji, daje podstawy do uznania, że cytowany wyżej art. 7a § 1 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.