II OSK 835/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 378/22 w sprawie ze skargi S. B.i B. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 marca 2022 r., nr WOP.7721.217.2017.KK w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 378/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. B. i B. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 marca 2022 r., nr WOP.7721.217.2017.KK w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę. Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym. B. B. i S. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2022 r., nr WOP.7721.217.2017.KK, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 28 grudnia 2021 r., nr PINB.7141.36.2003 w zakresie dotyczącym terminu wykonania nałożonych obowiązków, wyznaczając nowy termin do dnia 31 października 2022 r., jednocześnie utrzymując decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie w mocy. PINB decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Z. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy ul. [...] w S., realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] – pozwoleniu na budowę z dnia 10 maja 1999 r. oraz obowiązek wykonania, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wymienionych w sentencji decyzji robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez wyeliminowanie z rozbudowy niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – w terminie do 30 czerwca 2022 r. Do nałożonych obowiązków należało: - wykonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego do wysokości stropu nad I piętrem z zachowaniem muru ogniowego od strony działki sąsiedniej nr [...] na wysokość około 120 cm, mierzoną od stropu nad I piętrem przedmiotowego budynku usytuowanego na działce nr [...]; - zabezpieczenie pozostawionego muru ogniowego poprzez wykonanie obróbek blacharskich, zgodnie ze sztuką budowlaną; - wykonanie zabezpieczenia stropu nad 1 piętrem przed niekorzystnym wpływem warunków atmosferycznych, do czasu wykonania właściwej konstrukcji dachu wraz z pokryciem. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że zacytował wiążące stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (według uzasadnienia wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 101/18) o treści: "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji, uwzględniając rzeczywisty stan robót budowlanych wykonanych przez inwestora, winien w świetle całokształtu aktualnie obowiązujących przepisów prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prawa budowlanego oraz przepisów techniczno-budowlanych, ocenić, czy istnieje możliwość doprowadzenia dotychczas wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a jeśli istnieje, to jaki zakres robót jest niezbędny do tego, ażeby tą zgodność z prawem przywrócić, również w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Należy przy tym pamiętać, że określone obowiązki mają służyć temu, ażeby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie finalizowania procedury naprawczej. W tym zakresie przepisy prawa nie przewidują jakichkolwiek wyjątków, które uzasadniałyby zastosowanie dyspozycji przepisów rozporządzenia z 1994 r., które zastosował wadliwie organ odwoławczy, czy postanowień poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do których w skardze odwoływali się skarżący. W przeciwnej sytuacji inwestor, który dopuścił się realizacji inwestycji z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, czym naruszył obowiązujący porządek prawny, byłby w korzystniejszej sytuacji prawnej niż inwestor wykonujący aktualnie roboty budowlane i poddający się reżimowi obowiązujących przepisów". W ocenie organu I instancji, wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 28 października 2010 r., ponieważ nie jest zharmonizowany z sąsiedztwem, najbliższym otoczeniem. W związku z powyższym, kierując się potrzebą doprowadzenia rozbudowy do stanu zgodnego z prawem, według organu I instancji, zasadnym było wydanie nakazu wykonania rozbiórki budynku do wysokości stropu nad I piętrem w celu wyeliminowania niezgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz złożenie projektu budowlanego zamiennego w związku z realizacją budowy w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 10 maja 1999 r. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że za wydaniem nakazu częściowej rozbiórki budynku przemawiało również to, że powierzchnia oraz wysokość pomieszczeń znajdujących się na poddaszu analizowanego budynku, pozwalała na wydzielenie trzeciego mieszkania, a więc budynek przestałby być jednorodzinnym, co stanowiłoby naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do kwestii odległości ww. rozbudowy od działki nr [...] wskazywanej jako mniejsza niż 3 metry od 2 do 3 cm (ścianą bez okien), co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy dowodu w postaci opinii T. K., PINB zajął stanowisko, że różnica ta stanowi dopuszczalny błąd pomiarowy. Organ I instancji stwierdził również w tej kwestii, że § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) określa, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dopuszczają sytuowanie budynków bezpośrednio na granicy sąsiednich działek lub w odległości 1,5 m od niej, zatem zmniejszenie odległości 3 m od tej granicy o 4 cm i 10 cm - według organu I instancji – nie powinno mieć, ze względu na aspekt społeczny, skutku prawnego. Wobec wniesienia odwołania przez B. B. i S. B. oraz Z. Z., decyzją z dnia 17 marca 2022 r. WINB uchylił decyzję PINB z dnia 28 grudnia 2021 r. w zakresie dotyczącym terminu wykonania nałożonych obowiązków, wyznaczając nowy termin do 31 października 2022 r., a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Na wstępie organ odwoławczy zaznaczył, że był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanych w niniejszej sprawie orzeczeniach sądów, tj. w wyrokach WSA w Gdańsku: z 8 lutego 2006 r., II SA/Gd 1506/03, z 18 listopada 2010 r., II SA/Gd 30/10, z 18 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 101/18 oraz wyroku NSA z 24 września 2018 r., II OSK 2137/18. W ocenie organu II instancji, PINB prawidłowo określił zakres wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z prawem – w tym przede wszystkim, wobec wiążących wyroków sądów administracyjnych, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w celu eliminacji stwierdzonych naruszeń przepisów łącznie z obowiązkiem sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Jak wskazał dalej organ II instancji, wykonanie rozbiórki części ww. budynku mieszkalnego do wysokości stropu nad I piętrem z zachowaniem muru ogniowego od strony działki sąsiedniej nr [...] (na wysokość około 120 cm, mierzoną od stropu nad I piętrem przedmiotowego budynku usytuowanego na działce nr [...]) ma na celu usunięcie niezgodnych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parametrów dachu i dysharmonii jego wyglądu z sąsiednią zabudową, jak również spełnienie wymogów według obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a), jako budynku służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Natomiast zabezpieczenie pozostawionego muru ogniowego (zgodnie ze sztuką budowlaną) poprzez wykonanie obróbek blacharskich oraz wykonanie zabezpieczenia stropu nad I piętrem przed niekorzystnym wpływem warunków atmosferycznych, do czasu wykonania właściwej konstrukcji dachu wraz z pokryciem, ma na celu zminimalizowania ryzyka wystąpienia stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska w toku dalszego postępowania w związku z obowiązkiem sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Taki sam cel ma zastrzeżenie w kwestii wykonania ww. robót pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Mając na uwadze upływ części wyznaczonego terminu w toku postępowania odwoławczego (uwzględniając zarówno zakres koniecznych do wykonania w przedmiotowej sprawie robót budowlanych, jak i obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego), organ II instancji postanowił wyznaczyć nowy termin wykonania nałożonych obowiązków. Odnosząc się do odwołania B. B. i S. B., organ dodatkowo wyjaśnił, że nakaz rozbiórki całego obiektu budowlanego lub jego części, objętego decyzją – pozwoleniem na budowę - może zostać wydany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych – stwierdzonych istotnych odstępstw – do stanu zgodnego z prawem. Na etapie wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tzn. w trybie zastrzeżonym dla stwierdzonych istotnych odstępstw – nakaz rozbiórki może dotyczyć tylko tych części obiektu, które nie mogą zostać ujęte w projekcie budowlanym zamiennym jako możliwe do doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Tryb art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane został bowiem wskazany w ww. wyrokach sądów administracyjnych jako właściwy dla oceny niniejszej sprawy. Ponadto, organ odowławczy nie znalazł podstaw do odrębnego wystąpienia o ponowne przystąpienie prokuratora do postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. S. B. i B. B. wnieśli skargę na opisaną wyżej decyzję organu II instancji, jako decyzję wydaną z naruszeniem ustawy Prawo budowlane oraz przepisów k.p.a., a także decyzję naruszającą zarówno interes publiczny, jak i interes skarżących. Skarżący wnieśli o wydanie decyzji o rozbiórce samowoli budowlanej, z doprowadzeniem do stanu zgodności z prawem, tj. do stanu przed rozbudową z podaniem daty wykonania i zakończenia robót oraz o złożenie wniosku do Prokuratury Okręgowej w Gdańsku o ponowne wstąpienie jako czynnik społeczny do postępowania celem nadzoru do czasu zakończenia ostateczną decyzją oraz wykonania rozbiórki samowoli budowlanej do stanu zgodności z prawem. WSA w Gdańsku uznał, że skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że w okolicznościach rozpoznanej sprawy istotne znaczenie miało, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, uprzednie wydanie w niej kolejnych wyroków przez sądy administracyjne pierwszej i drugiej instancji: z dnia 8 lutego 2006 r. (II SA/Gd 1506/03), z dnia 18 listopada 2010 r. (II SA/Gd 30/10) oraz z dnia 18 kwietnia 2018 r. (II SA/Gd 101/18), wobec którego oddalono z kolei skargę kasacyjną na mocy wyroku NSA z 24 września 2019 r. (II OSK 2137/18). WSA w Gdańsui podkreślił, że wyrażone w tych wyrokach stanowisko było wiążące zarówno dla organów, jak też Sądu rozpoznającego wniesioną skargę na decyzją WINB z dnia 17 marca 2022 r., a to ze względu na treść art. 153 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wśród wiążących wskazań, wynikających z ww. orzeczeń, mających wpływ na treść zapadłych w sprawie decyzji Sąd I instancji wymienił: 1) wskazanie, w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2010 r. (II SA/Gd 30/10), podstawy prawnej w zakresie trybu postępowania naprawczego, który winien mieć zastosowanie w sprawie, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), z uwzględnieniem art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), z którego wynika konieczność stosowania w niniejszej sprawie przepisów Prawa budowlanego obowiązujących przed 19 września 2020 r. (tj. przepisów dotychczasowych w rozumieniu powołanej ustawy nowelizującej); 2) identyfikacja i ocena zaistniałych na skutek realizacji rozbudowy na działce nr [...] odstępstw od decyzji z dnia 10 maja 1999 r. udzielającej Z. Z. pozwolenia na budowę jako istotnych w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż obejmujących odstępstwa w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy, długości, wysokości, liczby mieszkań i zamierzonego sposobu użytkowania obiektu (wyrok WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2018 r.); 3) orzeczenie o obowiązkach mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie całokształtu aktualnych w dacie podejmowania rozstrzygnięć naprawczych przepisów prawa (Prawa budowlanego, planowania przestrzennego, prawa miejscowego, przepisów techniczno – budowlanych), a nie np. obowiązujących w dacie wydania pierwotnego pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Gdańsku z 18 listopada 2010 r., wyrok WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2018 r.). W tym zakresie organy winny dokonać oceny, czy istnieje możliwość doprowadzenia dotychczas wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a jeśli tak – to jaki zakres robót jest niezbędny, aby tą zgodność z prawem przywrócić, również uwzględniając konieczność poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Następnie Sąd I instancji przypomniał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, regulujący procedurę naprawczą dotyczącą przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się z kolei do ustalonego w sprawie stanu faktycznego Sąd I instancji stwierdził, że inwestorowi Z. Z. decyzją z dnia 10 maja 1999 r. udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] (obecnie [...]) przy ul. [...] w S. Z dołączonego do pozwolenia na budowę planu zagospodarowania działki objętej przedmiotową inwestycją wynikały parametry planowanej zabudowy oraz jej dokładne usytuowanie względem działek sąsiednich, w tym względem działki nr [...], będącej własnością skarżących. Natomiast z opisu technicznego załączonego do projektu rozbudowy wynikało, że obejmować ona miała nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i istniejących fundamentów oraz połączenie ich w jedną całość łącznikiem komunikacyjnym. Projektowana przebudowa przewidywała w parterze 2 pokoje mieszkalne i na poddaszu 2 pokoje, kuchnię, łazienkę i hall. Ponadto, jak stwierdził dalej Sąd I instancji, z ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie, m.in. na podstawie protokołu oględzin z dnia 27 października 2010 r., zaktualizowanych w protokole oględzin i inwentaryzacji nieruchomości z dnia 10 maja 2021 r., wynikały parametry rozbudowanego obiektu, które wynosiły: długość 10,55 m, szerokość 9,25 m, wysokość ściany budynku przy granicy z sąsiednią, zabudowaną do tej granicy działką 8,87 m. Potwierdzono też, że wykonano parter, składający się z 4 pokoi, kuchni, łazienki i holu, piętro (obecnie nieużytkowany lokal mieszkalny o układzie jak na parterze; wejście do tego lokalu zapewniono zewnętrznymi schodami) i poddasze użytkowe bez dostępu z uwagi na brak schodów wejściowych. Prawdopodobny dostęp do pomieszczeń na poddaszu jest z lokalu mieszkalnego na piętrze. Pomieszczenie strychu ma średnią wysokość 2,4 m. Organy ustaliły też, że obecnie w ww. budynku mieszkalnym znajdują się dwa odrębne mieszkania. Porównanie powyższych danych z projektem budowlanym rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z 10 maja 1999 r. o pozwoleniu na budowę potwierdziło, że w omawianym przypadku wystąpiła przesłanka wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Bezsporny zakres odstąpienia obejmuje następujące parametry budynku: kubaturę, powierzchnię zabudowy, długość i wysokość. Ustalono, że zmiany obejmowały również wykonanie wejścia na wyższe kondygnacje, co zmieniło obrys budynku i jego architekturę. WSA w Gdańsku uznał, że realizując roboty budowlane inwestor naruszył warunki zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, dopuszczając się istotnych odstępstw. Wyjaśnił, że podstawowym zadaniem organów, w świetle wytycznych wynikających z wyroku WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2018 r., było zatem ustalenie, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych. Innymi słowy, w decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ może nałożyć na inwestora obowiązek zarówno przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jak również - w razie konieczności - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd zwrócił uwagę, że WSA w Gdańsku w wyroku z 18 kwietnia 2018 r., zobowiązując inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zajął stanowisko, wedle którego organ obowiązany jest stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe. W ocenie Sądu I instancji, organy w sposób prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, interpretowany w sposób określony w wyrokach zapadłych w toku niniejszego postępowania, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji PINB z dnia 28 grudnia 2021 r., nakładającej na Z. Z. obowiązki naprawcze określonej treści, tj. w punkcie 1. decyzji - obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji z dnia 10 maja 1999 r. oraz - określone w punkcie 2. tej decyzji – obowiązki wykonania określonych robót budowlanych, w tym rozbiórki części budynku mieszkalnego do wysokości stropu nad I piętrem na wysokości około 120 cm mierzonej od stropu nad I piętrem, które znajdują swoje źródło w sprzeczności wykonanej rozbudowy z przepisami Prawa budowlanego – art. 3 pkt 2a i prawa miejscowego, tj. uchwały Rady Miasta [...] z 28 października 2010 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. [...], dalej jako plan miejscowy). Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że będący przedmiotem postępowania budynek znajduje się na działce nr [...] w S., która sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], na której również znajduje się parterowy budynek mieszkalny, podobnie jak na działkach: nr [...] (zabudowa obiektem dwukondygnacyjnym przylegającym ścianą do budynku będącego przedmiotem postępowania – por. zdjęcia w aktach organu II instancji), [...] i [...] (obie działki zbudowane obiektami parterowymi) i [...]. Natomiast budynek na działce nr [...], jak wynikało z oględzin nieruchomości, jest obiektem o trzech kondygnacjach nadziemnych i wysokości około 9 m, w przeciwieństwie do zabudowań sąsiednich, które nie przekraczają dwóch kondygnacji. W tym zakresie Sąd I instancji podkreślił, wskazując na przepisy ww. planu miejscowego, że działka nr [...] znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...], na której zgodnie z ustaleniami ogólnymi przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – opisaną jako "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza lub szeregowa, forma zabudowy według ustaleń szczegółowych planu. Dopuszczona została jako funkcja uzupełniająca – usługi nieuciążliwe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej" (...). W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w przepisach ogólnych planu, w § 7 ust. 6 przewiduje się, że "dla istniejącej w dniu uchwalenia planu zabudowy dopuszcza się zachowanie gabarytów, wysokości, formy zabudowy, dopuszcza się zmianę geometrii (kształtu) dachu pod warunkami zapisanymi w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Dopuszcza się rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejących budynków pod warunkiem spełnienia wymagań określonych dla danego terenu w ustaleniach szczegółowych zgodnie z Rozdziałem 3 § 15 – 22". Natomiast szczegółowe ustalenia planu, dotyczące zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w jednostce [...], wynikające z § 15 ust. 49 planu przewidują m. in.: - w pkt 2 lit. a) - dla nowej zabudowy w obrębie istniejących zespołów zabudowy mieszkaniowej: ustala się linie zabudowy będące kontynuacją linii zabudowy budynków wzdłuż ulicy; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i kierunek położenia kalenicy względem frontu działki) odpowiednio do zabudowy sąsiedniej, nakaz stosowania jednorodnego charakteru architektonicznego (obejmuje on gabaryty budynków geometrię dachu, kolorystykę), - pkt 2 lit. b) - dla działek zabudowanych w dniu uchwalania planu przy sytuowaniu zabudowy uzupełniającej dopuszcza się sytuowanie budynków bezpośrednio na granicy działek lub w odległości 1,5 m od granic działek sąsiednich; - w pkt 6 - parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy: a) linie zabudowy jak na rysunku planu, a od pozostałych dróg wg przepisów odrębnych, b) dopuszczalny procent powierzchni zabudowy – do 50%, c) wysokość zabudowy dla budynków głównych do 10,5 m, maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne, a dla obiektów towarzyszących - wysokość do 6 m, maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, d) geometria dachów - zharmonizowane z zabudową istniejącą, zgodnie z zasadą podaną w pkt 2; e) nakaz utrzymania powierzchni biologicznie czynnej na co najmniej 30% powierzchni działki. WSA w Gdańsku przyjął, że w oparciu o treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i na podstawie ustalonego stanu faktycznego w zakresie rozbudowy budynku na działce nr [...] organy prawidłowo uznały, że doprowadzenie wykonanych z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, przy czym może to nastąpić poprzez zobowiązanie inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Określając powyższe obowiązki organy dokonały bowiem wykładni przepisów prawa, w tym w szczególności - miejscowego, która zdaniem sądu była prawidłowa. Mianowicie, dokonując wykładni powyższych przepisów planu miejscowego organy uznały, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie powołany wyżej § 15 ust. 49 pkt 2 lit. a) planu mający zastosowanie do nowej zabudowy, którą jest również rozbudowa obiektu budowlanego, w obrębie istniejących zespołów zabudowy mieszkaniowej, zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i kierunek położenia kalenicy względem frontu działki) odpowiednio do zabudowy sąsiedniej. Z przepisu tego organy prawidłowo wywiodły konieczność realizacji robót budowlanych związanych z nową zabudową w sposób nawiązujący do formy zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, w szczególności w zakresie jej wysokości i geometrii dachu. W konsekwencji, będący przedmiotem oceny budynek, z perspektywy ww. przepisów w obecnym kształcie nie mógł zostać zaakceptowany, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie, jak wskazano powyżej, znajdują się budynki o wysokości maksymalnie do dwóch kondygnacji nadziemnych z dachami płaskimi, pośród których budynek na działce nr [...] o trzech kondygnacjach nadziemnych, istotnie się wyróżnia, naruszając powołane przepisy dotyczące wymogu harmonijnej zabudowy. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę również wnioski wynikające ze znajdującej się w aktach sprawy "Oceny zgodności rzeczywistego stanu wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" autorstwa mgr inż. arch., dokonana wykładnia przepisów prawa miejscowego jest prawidłowa i nie można jej przypisać znamion dowolności. W konsekwencji Sąd uznał, że w celu dostosowania rozbudowy do stanu zgodnego z przepisami prawa miejscowego, uzasadnione jest orzeczenie o częściowej rozbiórce budynku mieszkalnego na działce nr [...], obejmującej część budynku do wysokości stropu nad I piętrem na wysokości około 120 cm. Jak wynika bowiem z akt sprawy (zdjęcia w aktach organu odwoławczego) wskazana wysokość 120 cm od poziomu stropu nad I piętrem budynku i wynika z oszacowania wysokości przylegającego budynku na działce nr [...]. To zatem ten budynek jest zasadniczym wzorcem dla realizacji wymogu harmonijnej zabudowy, wynikającego z planu, a odnoszącego się do wysokości zabudowy. Z tego powodu, zdaniem WSA w Gdańsku, nie mają racji skarżący, oczekując harmonizacji budynku na działce nr [...]w taki sposób, by stanowił on lustrzane odbicie budynku na działce nr [...]. Plan miejscowy formułuje bowiem wymóg harmonizacji w odniesieniu do wysokości zabudowy, a nie jej form i gabarytów. Z kolei, nakładając obowiązek zabezpieczenia muru ogniowego i stropu nad I piętrem do czasu wykonania właściwej konstrukcji dachu wraz z pokryciem, organy uwzględniły konieczność zminimalizowania możliwości uszkodzenia przyległego budynku, w tym jego dachu i kominów. W ocenie Sądu, organy również prawidłowo oceniły, jako dopuszczone w przepisach prawa miejscowego (§ 15 ust. 49 pkt 2 lit. b) i w konsekwencji – na gruncie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej jako rozporządzenie) zbliżenie rozbudowanego budynku na odległość mniejszą niż 3 m do działki nr [...] ścianą bez okien. W tej części Sąd I instancji stwierdził, że przepisy prawa miejscowego dopuszczają sytuowanie budynków bezpośrednio na granicy sąsiednich działek lub w odległości 1,5 m. W konsekwencji, zbliżenie ocenianego budynku o 4 do 10 cm ponad wynikającą z warunków technicznych odległość 3 m do granicy działki sąsiedniej, także w tym aspekcie Sąd I instancji ocenił jako dopuszczalną i nieistotną. Rozpoznając skargę w dalszej jej części, tj. w zakresie jej twierdzeń o kwalifikacji istniejącego budynku na działce nr [...] jako wielorodzinnego, Sąd stwierdził, że w świetle ustaleń wynikających z oględzin nieruchomości z dnia 10 maja 2021 r., są to twierdzenia wadliwe. Z oględzin tych wynika, że w budynku znajdują się dwa lokale mieszkalne – na parterze i na pierwszej kondygnacji, zaś poddasze użytkowe nie jest użytkowane. W świetle definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynikającej z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by w świetle poczynionych przez organy ustaleń w trakcie oględzin nieruchomości uznać, że budynek na działce nr [...] obecnie nie spełnia ww. kryteriów zakwalifikowania jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze względu na fakt wyodrębnienia więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Inwestor nie wydzielił bowiem trzeciego lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, a stan taki pozostaje wyłącznie stanem hipotetycznym. W końcowej części uzasadnienia Sąd za nieuzasadnione i bez wpływu na wynik postępowania uznał oczekiwanie skarżących, by organ odwoławczy wystąpił do Prokuratora Okręgowego o wstąpienie do niniejszego postępowania, tym bardziej - że jak wskazali sami skarżący– Prokurator Okręgowy brał udział już w niniejszym postępowaniu, nadzorując jego przebieg i miał wiedzą o toczącym się postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżyli wyrok w całości. Wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpili o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych. Oświadczyli, że wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. I. Skarżący kasacyjnie, na podstawie określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a przejawiające się w oparciu kwestionowanego wyroku na postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w sprawie przez organ z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. na skutek braku wyczerpującego zebrania oraz braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz z naruszeniem art. 8 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i prowadzenie postępowania niebudzący zaufania do działań organów, co skutkowało: 1) brakiem wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego w postaci "Oceny zgodności rzeczywistego stanu wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego z ustaleniami miejscowego plonu zagospodarowania przestrzennego" oraz opinii geodety z dnia 27.11.2017 r. oraz brakiem podjęcia czynności niezbędnych do poczynienia ustaleń faktycznych pozwalających na określenie czy budynek objęty postępowaniem spełnia normy § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zacienienia i przesłaniania obiektów sąsiednich - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniały uchylenie decyzji; 2) brakiem poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych co do odległości budynku od granicy działki oraz dowolną ocenę materiału dowodowego w postaci opinii geodety z dnia 27.11.2017 r. poprzez przyjęcie, iż występuje błąd pomiarowy co do zachowania odległości budynku od granic działki jak i przyjęcia oceny, iż zmniejszenie odległości budynku od granicy o 4 cm i 10 cm nie powinno mieć ze względu na aspekt społeczny skutku prawnego, co skutkuje brakiem dokonania rzetelnej oceny spełnienia norm § 12 ust 1 i 4 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r: w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 3) brakiem poczynienia ustaleń faktycznych dotyczących powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki [...] oraz braku poczynienia ustaleń w zakresie spełnienia norm miejscowego planu w zakresie powierzchni biologicznie czynnej działki [...] pomimo, iż możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej jest zależna od oceny zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zawiera określenie zarówno maksymalnej powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej; 4) wadliwe ustalenia faktyczne dot. ilości lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku oraz wadliwe ustalenia i ocena dotycząca spełnienia przez budynek definicji budynku jednorodzinnego jak również dowolna ocena zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności w postaci protokołu kontroli PINB 7141/36/2007 z dnia 10.05.2021r. wraz z dokumentacją zdjęciową oraz szkicem poszczególnych kondygnacji budynku, protokołu kontroli z dnia 06.02.2020 r., i protokołu kontroli z 10.02.2020r. wraz z szkicami, zeznań S. B. - wykazujące, iż na parterze oraz piętrze budynku usytuowane są dwa niezależne mieszkania, każde z osobną łazienką oraz kuchnią, spełniające warunek samodzielności lokalu mieszkalnego; 5) brakiem wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego w postaci "Oceny zgodności rzeczywistego stanu wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego z ustaleniami miejscowego plonu zagospodarowania przestrzennego" i wskazanych w niej możliwości rodzajów i zakresu prac celem dokonania harmonizacji budynku z otoczeniem, pominięcie tak w ustaleniach jak i ocenie wskazanej możliwości harmonizacji do działek z zabudową parterową, w tym działką nr [...] oraz dowolną oceną materiału dowodowego poprzez wybiórcze jego traktowanie, pomijanie pełnej treści opinii i wybiórcze ustalenia wynikające jedynie z części treści opinii; 6) brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji ustaleń faktycznych oraz motywów rozstrzygnięcia dotyczących podstaw określenia wysokości muru oporowego od strony działki sąsiedniej nr [...] na wysokość około 120 cm mierzoną od stropu nad I piętrem, zawarcie zaś tych informacji w wyjaśnieniu do decyzji stanowi niedopuszczalne uzupełnianie wydanej decyzji i naruszenie przez organy administracji przepisów kpa 107 § 1 pkt. 6 i 3 kpa oraz 113 § 2 kpa. II. Skarżący kasacyjnie, na podstawie określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest: - naruszenie prawa materialnego - at. 145 § 1 lit a) p.p.s.a, w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi na skutek błędnej wykładni art. 3ust 2a Prawa budowlanego - poprzez przyjęcie, iż dla oceny tego czy dany budynek jest budynkiem jednorodzinnym bez znaczenia pozostaje możliwość wyodrębnienia większej liczby niż dwa lokale gdy układ budynku, rozwiązania projektowe i architektoniczne wskazują na możliwość wyodrębnienie większej niż dwa liczby lokali mieszkalnych. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 378/22, odrzucił skargę kasacyjną B. B., jako skargę niedopuszczalną z innych przyczyn, tj. skargę kasacyjną niepoprzedzoną wnioskiem ww. o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji stwierdził, że wniosek taki złożył tylko skarżący kasacyjnie S. B. Od ww. postanowienia strony i uczestnicy postępowania nie wnieśli środka odwoławczego, co oznacza, że rozpoznaniu podlega tylko i wyłącznie skarga wniesiona przez S. B. W sprawie nie udzielono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, rozpoznane z zastosowaniem powyższych kryteriów, okazały się niezasadne. Na wstępie należało poczynić dwie uwagi o charakterze podstawowym Po pierwsze, trzeba podkreślić, że oczywistym jest, że zasady postępowania dowodowego, czy też szerzej postępowania wyjaśniającego (a zarzuty wobec zastosowania tych właśnie zasad sformułował wprost skarżący kasacyjnie), organ administracji publicznej winien zawsze prowadzić w ścisłym związku z przedmiotem postępowania, a ten wyznaczają przepisy prawa materialnego. Słusznie zatem najpierw orzekające w sprawie organy, a następnie Sąd I instancji podkreślili, że postępowanie administracyjne było prowadzone w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który na dzień wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał w brzmieniu: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Oznacza to, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego była decyzja wydana w tzw. "postępowaniu naprawczym", ponieważ w procedurze zastosowanej w oparciu o przepis art. 51 (w tym jego pkt 3) nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w znaczeniu powszechnie przyjętym (i w odróżnieniu od art. 48–49b, w których zostały zamieszczone procedury umożliwiające legalizację samowoli budowlanych). Przepisy art. 51 mają też często zastosowanie w różnych innych sytuacjach, kiedy mogły zostać naruszone przepisy prawa budowlanego lub warunki określone w pozwoleniu na budowę albo wykonane roboty budowlane nie odpowiadają dokonanemu zgłoszeniu (por. A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 51). Ta ostatnia sytuacja prawna miała miejsce w rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem sprawie. Po drugie i co więcej, taki przedmiot, a nadto zastosowanie tego właśnie trybu, wynikały i wiązały nie tylko Sąd I instancji, ale również i Sąd kasacyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, a wcześniej także i orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, z mocy prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, a mianowicie (we wskazanej kolejności): wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 30/10, wyroku tego Sądu z dnia 8 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 101/18, a także po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od tego wyroku, z ostatniego dotąd wydanego wyroku w sprawie - wyroku NSA z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2137/18. Na tę okoliczność prawną słusznie zresztą zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyroki te, a w szczególności wyrok ostatni – NSA z dnia 24 września 2019 r. – są wiążące na podstawie art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. I tak, w ww. wyroku NSA stwierdził, że stan prawny tej sprawy został już określony (zdeterminowany) wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 30/10. Tym samym NSA uznał, że zarzut skargi kasacyjnej, kwestionujący stanowisko Sądu I instancji co do reżimu prawnego mającego w sprawie zastosowanie był nieusprawiedliwiony. To w uzasadnieniu tego też wyroku NSA wyjaśnił, że z brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 3 wynika też, że nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, jest obligatoryjne, natomiast nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest fakultatywne, jeżeli wynika to z okoliczności i potrzeb danej sprawy. Te dwie wymienione powyżej okoliczności prawne mają istotne, a wręcz decydujące znaczenie dla oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zdaje się bowiem nie dostrzegać przedmiotu sprawy administracyjnej, a w konsekwencji dokonanego zaskarżonym wyrokiem przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej. Skarżący kasacyjnie stawia zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie postępowania wyjaśniającego i dowodowego w oderwaniu od przedmiotu tego postępowania, co czyni te zarzuty przedwczesnymi. To bowiem zaskarżoną decyzją dopiero nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego, realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] – pozwoleniu na budowę z dnia 10 maja 1999 r. - oraz nałożono obowiązek wykonania, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wymienionych w sentencji decyzji robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez wyeliminowanie z rozbudowy niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja została wydana przy szczegółowo i - przede wszystkim - prawidłowo ustalonych istotnych odstępstwach od udzielonego pierwotnie pozwolenia na budowę. Samo zaś złożenie na mocy zaskarżonej decyzji przez inwestora projektu budowlanego zamiennego nie zalegalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony przez organ w zakresie objętym, mającą odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, regulacją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym (o ile jest to uzasadnione rodzajem istotnych odstępstw) w zakresie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Na podstawie odesłania z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy ("przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian") w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie objętym art. 35 ust. 1 ustawy, organ nakłada na inwestora postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym. (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2667/20, LEX nr 3588849). Ponadto, wobec nałożenia zaskarżoną decyzją na inwestora również określonych obowiązków, zgodnie z art. 51 ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu aktualnie obowiązującym), po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję o: 1) zatwierdzeniu projektów, o których mowa w ust. 1 pkt 3, oraz 2) pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone (ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Oznacza to, że kwestia wszelkich nieprawidłowości (niezgodności z prawem) zarówno projektu budowlanego zamiennego, jak też sposobu wykonania nałożonych, na inwestora obowiązków, w tym potencjalnych naruszeń zgłaszanych przez skarżącego kasacyjnie w ramach wymienionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, będzie przedmiotem kolejnej, odrębnej kontroli organów nadzoru budowlanego. Nastąpi ona już w innym przedmiotowo postępowaniu administracyjnym o charakterze następczym wobec postępowania naprawczego przeprowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W rezultacie czynienie zarzutu Sądowi I instancji, w sposób wyrażony w skardze kasacyjnej, na obecnym etapie postępowania (przy wyjaśnionym powyżej prawomocnym związaniu tego Sądu ściśle określonym przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego) nie mogło odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 8 i 80 k.p.a. w warunkach zdarzeń przyszłych i niepewnych. Z tego też m.in. powodu nie zasługuje na uwzględnienie sformułowany zarzut naruszenia naruszenie prawa materialnego - at. 145 § 1 lit a) p.p.s.a, w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi na skutek błędnej wykładni art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego. To, że potencjalne rozwiązania projektowe i architektoniczne wskazują na możliwość wyodrębnienie większej niż dwa liczby lokali mieszkalnych, nie oznacza, że taka sytuacja będzie miała rzeczywiście miejsce i powstaną w tym zakresie jakiekolwiek naruszenie prawa w odniesieniu do zamierzenia budowlanego inwestora. Kwestia ta, o ile zaistnieje, będzie również przedmiotem kolejnej, odrębnej oceny organów z uwzględnieniem właściwych w tym zakresie regulacji, w tym wymienionych przepisów art. 35 ust. 1 oraz art. 51 ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Tylko dodatkowo należy wyjaśnić, że wykładni przepisu prawa materialnego dokonuje się zawsze na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy, a poczynione w tym zakresie ustalenia faktyczne obiektywnie wykluczyły wyodrębnienie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, co Sąd I instancji również wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. k. 109 verte akt sprawy). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.