II OSK 826/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 738/22 w sprawie ze skargi R. D., B. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr SKO.73.221.2022 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 738/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R.D., B.B. i B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 3 sierpnia 2022 r., nr SKO.73.221.2022 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 11 marca 2022 r., nr RRG.6733.1.2020/2 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], obręb [...], gmina P.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.B., zarzucając naruszenie: 1. art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 79 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez uniemożliwienie skarżącemu złożenia skargi konstytucyjnej w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej z uwagi na brak wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów dotyczących ochrony zdrowia oraz życia i dotyczących kwalifikacji, czy inwestycja może być zaliczona do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący dodał, że postępowanie wszczęto na początku 2020 r., co przesądza, że § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, dalej "r.RM.2019") nie miał zastosowania; 2. art. 107 § 1 pkt 4 i 5 oraz § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie decyzji, w której osnowa nie spełnia wymogów wskazanych przez ustawodawcę, tym bardziej, że została oparta wyłącznie na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a w jej uzasadnieniu brak jest przepisów prawa materialnego wskazanych poniżej; 3. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej oceny decyzji pod kątem zgodności z przepisami postępowania oraz prawa materialnego, tym bardziej, że nie wiadomo, jak określono obszar oddziaływania inwestycji oraz jej wypływ na środowisko w rozumieniu ustawy; 4. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie w wyroku, że mapa spełnia wymogi ustawowe w sytuacji, w której nie określano obszaru, na jaki inwestycja będzie oddziaływać, ponieważ jak wynika z treści ustawy, nie został on ograniczony do jakiejkolwiek normy, tym bardziej, że brak jest w ustawie definicji obszaru oddziaływania obiektu; 5. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 2 pkt 3 u.p.z.p. i z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową wykładnię wymienionego przepisu, ponieważ we wniosku nie określono danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu wskazanym w art. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 39 Prawa ochrony środowiska. 6. art. 54 pkt 2 lit. a, b i d u.p.z.p. w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nie dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie jej zgodności z przepisami wskazanymi powyżej. Wskazując na powyższe R.D. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej zachowano wymogi wynikające z art. 52 i art. 54 u.p.z.p. oraz przepisów K.p.a., a także czy Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując tę decyzję, prawidłowo ocenił kwalifikację przedsięwzięcia w świetle rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz sposób określenia wpływu inwestycji na środowisko. Na wstępie należy zauważyć, że R.D. każdy zarzut skargi kasacyjnej powiązał z art. 174 pkt 1 lub 2 P.p.s.a., co biorąc pod uwagę sposób redakcji zarzutów, może wywołać wrażenie, że przepis ten także miał być jedną z naruszonych regulacji. Art. 174 P.p.s.a. określa podstawy skargi kasacyjnej i nie mógł być naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Odwołania do omawianego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny traktuje zatem jako formę oznaczenia charakteru podniesionych podstaw kasacyjnych, a nie jako wskazanie dodatkowego przepisu, który miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 79 ust. 1 Konstytucji RP powiązanych z zarzutem uchybienia art. 141 § 4 i art. 3 § 1 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie twierdzi, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych prawa materialnego dotyczących ochrony zdrowia i życia oraz kwalifikacji inwestycji pod kątem jej oddziaływania na środowisko, co ma prowadzić do naruszenia standardu uzasadnienia wyroku oraz w konsekwencji utrudniać mu ewentualne wniesienie skargi konstytucyjnej. Art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga, aby w uzasadnieniu wyroku wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa oraz wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia z przytoczeniem jej motywów. Uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji jest na tyle wadliwe, że uniemożliwia kontrolę kasacyjną albo odtworzenie toku rozumowania sądu. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Sąd pierwszej instancji wskazał przepisy P.p.s.a. regulujące granice kontroli sądowoadministracyjnej, przywołał przepisy u.p.z.p. określające instytucję decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, odwołał się do art. 6 u.g.n., jak również omówił regulacje rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., nr III OPS 1/22 (ONSAiWSA 2023 r., Nr 1, poz. 1). Uzasadnienie wyroku zawiera także stanowisko co do tego, czy planowana stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz czy w dokumentacji inwestora zostały przedstawione parametry niezbędne do oceny wpływu inwestycji na środowisko. Tok tej argumentacji jest czytelny i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Skarżący kasacyjnie ogranicza się w istocie do ogólnego stwierdzenia, że brak jest "konkretnych jednostek redakcyjnych" i że utrudnia mu to formułowanie zarzutów, w tym do ewentualnej skargi konstytucyjnej. Nie wskazuje jednak, którego z przepisów zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji nie potrafi zidentyfikować oraz jakie znaczenie miałoby to mieć dla oceny legalności zaskarżonego wyroku. Prawo do sądu i prawo do wniesienia skargi konstytucyjnej nie oznaczają, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego ma zawierać pełny katalog wszystkich przepisów, jakie mają potencjalny związek ze sprawą. Wystarczające jest przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i motywów, którymi Sąd się kierował. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten został spełniony. Zarzuty naruszenia art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., nie zasługują zatem na uwzględnienie. W ramach tych samych zarzutów skarżący kasacyjnie podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny miał zastosować niewłaściwe rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego został złożony dnia 14 stycznia 2020 r., czyli już pod rządami r.RM.2019. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, że inwestycję należało rzeczywiście oceniać przez pryzmat r.RM.2019 (które weszło w życie 11 października 2019 r.) i nie miał znaczenia fakt, że [...] sp. z o.o. wystąpiła wcześniej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To ostatnie postępowanie zostało bowiem umorzone, a w tym sensie umarzająca decyzja Burmistrza z dnia 27 listopada 2019 r., nr RRG.6220.7.2019 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, nie rozpoznająca sprawy co do istoty, nie stała się wymaganym i integralnym elementem procesu inwestycyjnego w rozumieniu art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.), a data złożenia wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań nie determinowała zastosowania § 4 r.RM.2019. Trzeba jednak podkreślić, że przepisy regulujące kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnych zostały przeniesione z wcześniejszego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej "r.RM.2010") do r.RM.2019 bez zmian istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powołanie w uzasadnieniu wyroku, za organami, przepisów r.RM.2010 nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Niezależnie od tego, w toku postępowania nie ustalono, aby planowana stacja bazowa spełniała kryteria przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, przede wszystkim dlatego, że osie głównych wiązek anten sektorowych, przebiegające kilkadziesiąt metrów nad powierzchnią terenu, nie osiągnęły miejsc dostępnych dla ludności. W tym kontekście należy również zasygnalizować, że w toku postępowania doszło do zmiany stanu prawnego. Akt prawny jakim jest r.RM.2019 został znowelizowany rozporządzeniem z dnia 5 maja 2022 r. (Dz.U. 2022, poz. 1071), które z dniem wejścia w życie (4 czerwca 2022 r.) uchyliło § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne. Oznacza to, że od tego momentu przedsięwzięcia tego rodzaju nie podlegają już obowiązkowi kwalifikowania ich jako przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że mapa załączona do wniosku nie określała obszaru, na jaki inwestycja będzie oddziaływać, jednak argument ten abstrahuje od ustaleń organów i Sądu pierwszej instancji. Z decyzji Burmistrza wynika, że teren inwestycji został oznaczony poprzez wskazanie działki nr [...] oraz wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, a załączona mapa obejmowała teren objęty wnioskiem zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ustalono przy tym – na podstawie danych technicznych anten – że ponadnormatywne pola elektromagnetyczne mogą wystąpić jedynie powyżej 55,9 m nad poziomem terenu, w odległości kilku metrów od anten i wyłącznie w granicach działki objętej lokalizacją. Skoro obszar oddziaływania inwestycji nie wychodzi poza linie rozgraniczające teren inwestycji, wyodrębnienie dodatkowego obszaru na mapie nie było konieczne. Należy przyjąć, w okolicznościach tej sprawy, ocenianych indywidualnie, że art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie nakładał obowiązku graficznego wyróżnienia obszaru oddziaływania, jeżeli mieścił się on w terenie objętym wnioskiem i liniami rozgraniczającymi inwestycję. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że we wniosku nie określono danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Skarżący nie dookreśla tego zarzutu i nie precyzuje, jakich elementów konkretnie wniosek nie zawierał. Trzeba zarazem zaznaczyć, że w oparciu o wniosek inwestora ustalono i określono w decyzji szczegółowe parametry techniczne inwestycji, obejmujące między innymi konfigurację anten sektorowych (azymuty, wysokości zawieszenia, tilt, numery anten), równoważną moc promieniowaną izotropowo dla każdej anteny oraz odległości występowania pól elektromagnetycznych. Zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a, b i d u.p.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie. Powołane w zarzucie przepisy wymagają, aby decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określała warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz ochrony interesów osób trzecich. Analiza decyzji Burmistrza z dnia 11 marca 2022 r. potwierdza, że wszystkie te elementy zostały w niej określone. W zakresie ładu przestrzennego (lit. a) decyzja wskazuje parametry sytuowania wieży i urządzeń technologicznych na działce nr [...], wyznacza linie rozgraniczające teren inwestycji oraz określa gabaryty obiektu, w tym wysokość całkowitą konstrukcji i powierzchnię terenu inwestycji. W zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi (lit. b) decyzja odnosi się do danych technicznych anten, w tym równoważnej mocy promieniowanej izotropowo i zasięgów wiązek, wskazując, że ponadnormatywne pola elektromagnetyczne wystąpią jedynie w miejscach niedostępnych dla ludności i wyłącznie w granicach działki objętej lokalizacją, co wyklucza naruszenie przepisów odrębnych. W decyzji wykazano również, że projekt uzyskał wymagane uzgodnienia organów właściwych w sprawach ochrony środowiska. Wreszcie w zakresie ochrony interesów osób trzecich (lit. d) decyzja stwierdza brak oddziaływania inwestycji poza teren działki nr [...] oraz brak występowania wiązek ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludzi, co przesądza, że inwestycja nie wpływa na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 5 oraz § 3 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że decyzja Kolegium nie spełnia ustawowych wymogów, ponieważ w sentencji ograniczono się do wskazania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a w uzasadnieniu – w jego ocenie – nie powołano przepisów prawa materialnego. Zarzut ten abstrahuje jednak od charakteru decyzji odwoławczej. W przypadku decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia spełnia wymogi art. 107 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., natomiast szczegółowa podstawa materialnoprawna, na której opiera się ocena legalności decyzji, znajduje się w jej uzasadnieniu. Kolegium odtworzyło i zaakceptowało podstawę materialnoprawną zastosowaną przez Burmistrza, odnosząc się do przepisów u.p.z.p., przepisów odrębnych oraz wyników procedury uzgodnieniowej z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., co odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednoznacznie, które konkretnie elementy wymagane przez art. 107 K.p.a. miałyby w decyzji Kolegium nie występować, ani nie wykazał, w jaki sposób przedstawione uchybienie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy lub w jakim zakresie uniemożliwiało przeprowadzenie kontroli sądowej. Zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 106 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że ocenił on materiał dowodowy jako kompletny, wskazując, iż "Kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz wyjaśnienia z dnia 3 lutego 2022 r. zawierają informacje wymagane dla wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co wyklucza naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Sąd podkreślił również, że projekt decyzji został uzgodniony z organami właściwymi, co potwierdza prawidłowe współdziałanie organów w rozumieniu art. 106 K.p.a. Odnosząc się do potrzeby dalszych czynności dowodowych, Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał, że wobec ostatecznego przesądzenia kwestii środowiskowych nie było podstaw do powoływania biegłych, co obejmuje ocenę zgodności z art. 7 K.p.a. i pośrednio z art. 8 i art. 9 K.p.a. W konkluzji Sąd stwierdził, że postępowanie nie uchybiało przepisom postępowania. Można więc stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odnosi się do kwestii regulowanych wyżej wymienionymi przepisami K.p.a., a więc w tym sensie samo spełnia wymogi z art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.