II OSK 826/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 143/15 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od J. S. na rzecz Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. uchylił zaskarżone postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie kary grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Na wniosek J. M. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność J. S. W piśmie z dnia 22 lipca 2014 r. organ zawiadomił strony o wyznaczeniu na dzień 8 sierpnia 2014 r. w godzinach od 900 do 930 dodatkowego terminu oględzin przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe i na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. wezwał J. S. do stawienia się w miejscu i terminie określonym w zawiadomieniu oraz do udziału w podejmowanych czynnościach poprzez okazanie przedmiotu i umożliwienie dokonania pomiarów jego charakterystycznych parametrów. Strona została przy tym pouczona o treści art. 88 K.p.a. Podczas oględzin przeprowadzonych w wyznaczonej dacie stwierdzono, że J. S., pomimo doręczenia ww. zawiadomienia jest nieobecna, zaś jej posesja zamknięta. Zostało to potwierdzone stosowną dokumentacją fotograficzną. W zaistniałej sytuacji odstąpiono od wykonania czynności kontrolnych. Organ podkreślił, że J. S. otrzymała w dniu 25 lipca 2014 r. zawiadomienie z dnia 22 lipca 2014 r. o terminie oględzin. Została ona tym samym – zgodnie z wymogiem określonym w art. 79 § 1 K.p.a. – zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed tym terminem. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. (sprostowanym postanowienie z dnia 21 listopada 2014 r.) na podstawie art. 88 § 1 K.p.a. ukarał J. S. grzywną w wysokości 50 zł za nieokazanie przedmiotu oględzin, tj. zbiornika na nieczystości ciekłe z możliwością pomiarów jego parametrów charakterystycznych (tj. długość, szerokość i głębokość) podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 8 sierpnia 2014 r. w godzinach od 900 do 930 na działce nr ewid. [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu zażalenia J. S. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na fakt nieokazania przedmiotu oględzin w terminie wyznaczonym zawiadomieniem z dnia 22 lipca 2014 r., skutecznie odebranym przez J. S., organ I instancji prawidłowo skorzystał z art. 88 § 1 k.p.a. Odwołująca się nie skorzystała z kolei z dyspozycji art. 88 § 2 K.p.a. i mogła ustanowić pełnomocnika do reprezentowania jej w postępowaniu, w tym przypadku do okazania przedmiotu oględzin. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że podczas oględzin w dniu 13 stycznia 2014 r. J. S. odmówiła okazania zbiornika na nieczystości ciekłe, zaś podczas oględzin wyznaczonych na: 6 marca 2014 r., 11 kwietnia 2014 r., 6 czerwca 2014 r. i 10 lipca 2014 r., jej nieruchomość była zamknięta, co także spowodowało, że przedmiot oględzin nie został udostępniony organowi I instancji. Kolejne oględziny zaplanowane na dzień 3 września 2014 r., 13 października 2014 r. i na dzień 27 listopada 2014 r. również nie odbyły się z uwagi na nieudostępnienie posesji (była zamknięta). Skargę na powyższe postanowienie złożyła J. S., zarzucając jej naruszenie art. 88 § 1 K.p.a., art. 7 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 51 oraz art. 88 § 1, art. 79 § 2, art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a. i wniosła o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W dniu 18 czerwca 2015 r. skarżąca załączyła kserokopię prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Biłgoraju z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII W [...], uniewinniającego skarżącą od popełnienia zarzucanego jej czynu, polegającego na tym, że w dniu 13 stycznia 2014 r. ok. godz. 1100, będąc właścicielem działki nr ewid. [...], utrudniła czynności kontrolne właściwych organów poprzez nieokazanie pracownikom Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim zbiornika na nieczystości ciekłe, tj. od czynu z art. 92 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną. Analizując charakter grzywny z art. 88 § 1 K.p.a. oraz mając na względzie art. 77 § 2 K.p.a., Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ I instancji, dopuszczając dowód z oględzin wyznaczonych na dzień 8 sierpnia 2014 r., nie wydał w tym przedmiocie stosownego postanowienia. Wobec tego na skarżącej nie ciążył obowiązek podporządkowania się czynnościom wyznaczonym na dzień 8 sierpnia 2014 r., niezależnie od tego, że została ona skutecznie o czynnościach tych zawiadomiona w piśmie z dnia 22 lipca 2014 r., doręczonym w dniu 25 lipca 2014 r. W tej sytuacji nie zachodziły też podstawy do ukarania jej grzywną pomimo, że bezspornie w wyznaczonej dacie nie okazała ona pracownikom organu przedmiotu oględzin, pozostającego w jej posiadaniu. Sąd pierwszej instancji podzielił przy tym pogląd wyrażony w przedłożonym przez skarżącą prawomocnym wyroku z dnia 22 sierpnia 2014 r., gdzie wskazano, że uznanie za dopuszczalne przeprowadzenia dowodu z oględzin bez wydania postanowienia, które stanowi jego podstawę i określa jego cel i zakres, w praktyce dawałoby organowi zupełną dowolność w przeprowadzeniu tego rodzaju czynności. To zaś czyniłoby iluzorycznymi gwarancje z art. 21 ust. 1 i z art. 7 Konstytucji. W kontekście tych gwarancji wymóg wydania postanowienia o przeprowadzeniu oględzin należy ocenić jako bezwzględny. W konsekwencji samo tylko zawiadomienie o terminie przeprowadzenia tego dowodu, skądinąd zgodne z wymogami postępowania administracyjnego, nie konwaliduje uchybienia polegającego na niewydaniu tego postanowienia. Kwestia niewskazania w treści postanowienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r. nazwy właściciela rachunku bankowego została usunięta w drodze sprostowania. Kontynuując postępowanie w przedmiotowej sprawie, organ I instancji w razie ponownego uznania za zasadne dopuszczenia dowodu z oględzin przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe, przed przystąpieniem do czynności dowodowych wyda w tym zakresie stosowne postanowienie, które doręczy stronom. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi J. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., którym organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim z dnia [...] listopada 2014 r., którym to postanowieniem organ I instancji ukarał J. S. grzywną w wysokości 100 zł, z tytułu nieokazania przedmiotu oględzin, mimo że skarga jako niezasadna winna zostać oddalona. Wskazując na powyższy zarzut, organ odwoławczy zaskarżył ww. wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi J. S. jako oczywiście bezzasadnej lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu kasacji organ odwoławczy stwierdził, że oświadczenie woli organu administracji publicznej złożone w celu rozstrzygnięcie kwestii incydentalnej dla postępowania, wymagającego wydania aktu administracyjnego w celu jego załatwienia jest postanowieniem, nawet jeśli organ administracji nie zadba o to, by zostało zredagowane w sposób realizujący wszystkie wymagania co do formy postanowienia, o których stanowi art. 124 K.p.a. i nawet jeśli organ administracji nie nada mu tej nazwy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Przede wszystkim należało podzielić pogląd wyrażony przez skarżący kasacyjnie organ, że to nie nazwa, lecz treść merytoryczna pisma organu decyduje, czy i z jakiego rodzaju aktem administracyjnym mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Zgodnie z art. 124 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Pismo spełniające wymagania formalne określone w art. 124 K.p.a. jest postanowieniem. Należy podkreślić, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1994 r. sygn. akt I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1996 r. sygn. akt III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde zatem "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane także przez doktrynę (zob. W. Dawidowicz. Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 102 oraz J. Jendrośka (w:) red. J. Borkowski, Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 1989, s. 209). Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt I GSK 231/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy pismo z dnia 22 lipca 2014 r., zatytułowane zawiadomienie, o przeprowadzeniu dowodu w postępowaniu administracyjnym posiada wymogi formalne stawiane postanowieniu według art. 124 § 1 K.p.a. I tak pismo to wymienia fakty wymagające stwierdzenia oraz środki dowodowe poprzez wskazanie co jest przedmiotem postępowania i jaki jest jego tryb, a ponadto wskazuje kiedy, w jakim miejscu oraz kto jest zobowiązany do stawiennictwa w trakcie oględzin oraz jakie są konsekwencje uchybienia nałożonemu zobowiązaniu. O ile zatem organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 77 § 2 w związku z art. 85 § 1 K.p.a. i art. 88 § 1 K.p.a., to nie można było przyjąć jak Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W świetle powyższej argumentacji należało bowiem wykluczyć kwalifikowany wpływ tego naruszenia, co z kolei czyniło zasadnym przedstawiony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 124 K.p.a. (wyraźnie w zakresie tego ostatniego doprecyzowanym w uzasadnieniu kasacji). Sąd rozpoznający niniejszą kasację, przeciwnie do Sądu pierwszej instancji, nie dopatrzył się w sprawie naruszenia zasad wymienionych w art. 21 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP. Analiza akt sprawy nie pozwala na określenie działań organu nadzoru budowlanego jako dowolnych, skoro mają one swoją podstawę w przepisach prawa i jednocześnie informują stronę o jej sytuacji, wyraźnie określając zakres obowiązku i konsekwencje jego uchybienia. Dla jasności dodać jedynie należało, że skarżąca została ukarana grzywną w wysokości 50 zł, a nie 100 zł, jak stwierdza się w treści kasacji. Mając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, kwestionując ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w skarżonym wyroku, uznał, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, zaś wymierzona grzywna jest uzasadniona, skoro skarżąca prawidłowo pouczona nie zastosowała się do nałożonego na nią obowiązku. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 2 tej ustawy.