II OSK 819/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 284/23 w sprawie ze skargi A.B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 stycznia 2023 r. nr WINB.WOA.7722.191.2022.KC w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.B. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 284/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A.B., dalej także: "skarżący", na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "ŚWINB", z dnia 10 stycznia 2023 r., nr WINB.WOA.7722.191.2022.KC, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów egzekucyjnych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym. Decyzją nr 87/20 z dnia 18 czerwca 2020 r., znak: NB-71410/26/19 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika, dalej także: "PINB" nakazał A.B. rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z wiatą garażową o łącznej powierzchni zabudowy ok. 255 m2, usytuowanego na działce [...]. PINB stwierdził, że budowa budynków gospodarczych została wykonana niezgodnie z dokonanymi zgłoszeniami. Inwestorzy zgłosili wykonanie 7 budynków gospodarczych związanych z gospodarką leśną i wiaty, a wykonali jeden budynek o funkcji mieszkalnej, co stało w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i skutkowało orzeczeniem rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane". Pismem z dnia 3 lipca 2020 r. skarżący wniósł odwołanie. Wskazał, że istotnie obiekty zostały zwieńczone żelbetowym wieńcem bez wykazanych w zgłoszeniu dylatacji, jednakże wieniec i dach zostały wykonane jedynie jako tymczasowe zabezpieczanie wykonywanych prac wewnątrz obiektów. Decyzją z 24 sierpnia 2020 r., nr WINB.WOA.7721.291.2020.KS ŚWINB utrzymał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika w mocy w całości. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1276/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S.B. oraz A.B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 24 sierpnia 2020 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok stał się prawomocny w dniu 29 czerwca 2021 r. W dniu 8 listopada 2021 r. PINB przeprowadził na terenie działki nr [...] czynności kontrolne, podczas których ustalił, że nie wykonano nakazu nałożonego decyzją PINB nr 87/20 z 18 czerwca 2020 r. Upomnieniem z dnia 22 listopada 2021 r. inwestor został wezwany do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 18 czerwca 2020 r. W upomnieniu pouczono zobowiązanego o konsekwencjach niezrealizowania w sposób dobrowolny nałożonego na niego obowiązku. W dniu 29 marca 2022 r. przeprowadzono na terenie przedmiotowej działki powtórne czynności kontrolne, podczas których ustalono, że w dalszym ciągu nie wykonano ww. obowiązku. W konsekwencji, w dniu 18 maja 2022 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr 1/2022 wraz z wnioskiem o zastosowanie środka egzekucyjnego, tj. grzywny w celu przymuszenia. Pismem z dnia 8 czerwca 2022 r. S.B. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną ŚWINB z dnia 24 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Pismem z dnia 14 czerwca 2022 r. skarżący złożył zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, zarzucając naruszenie art. 33 § 2 pkt 5 i 6 lit. c) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), dalej także: "u.p.e.a." polegające na wygaśnięciu obowiązku oraz braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Jednocześnie złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego nr 1/2022 z dnia 18 maja 2022 r. oraz o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2022 r., znak: WINB.WOA.771.28.2022.KC, ŚWINB odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją ŚWINB z dnia 24 sierpnia 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Także postanowieniem z dnia 18 lipca 2022 r., znak: WINB.WOA.771.28.2022.KC, wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją ŚWINB z dnia 24 sierpnia 2020 r. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr 138/22, PINB odmówił inwestorowi przywrócenia terminu do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego nr 1/2022 z dnia 18 maja 2022 r. wskazując, że nie uprawdopodobniono, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Także postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr 139/2022, PINB na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zarzutu na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego nr 1/2022 z dnia 18 maja 2022 r. Pismem z dnia 25 sierpnia 2023 r. A.B. wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr 138/2022 domagając się jego uchylenia. Zdaniem żalącego, zaskarżone postanowienie jest nieuzasadnione, bowiem powinien być przywrócony termin na złożenie zarzutów z powodów uzasadnionych jego chorobą. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2023 r., nr WINB.WOA.7722.191.2022.KC, ŚWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości. Wskazał, że ustawodawca nie przewidział zdarzenia początkowego, od którego liczony byłby termin na wniesienie zarzutów. Oznacza to, że zarzuty można wnieść w dowolnym czasie trwania postępowania egzekucyjnego. Tym samym, w sytuacji złożenia przez zobowiązanego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, organ I instancji obowiązany był wydać postanowienie o odmowie przywrócenia tegoż terminu. Podkreślono, że wprawdzie PINB w postanowieniu nr 138/22 z dnia 16 sierpnia 2022 r, odmawiając A.B. przywrócenia terminu, powołał się na inne przesłanki aniżeli wyżej omówione, jednakże należało uznać, iż rozstrzygnięcie to co do zasady jest prawidłowe i jako takie winno ostać się w obrocie prawnym. Pismem z dnia 13 lutego 2023 r. A.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe postanowienie ŚWINB, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że choruje na depresję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołując się na przepis art. 33 § 5 u.p.e.a. zgodził się z organem odwoławczym, że ustawodawca nie przewiduje zdarzenia początkowego, od którego liczy się termin złożenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wnioskując a contrario uznał, że zarzuty te można złożyć w trakcie całego postępowania. We wspomnianym przepisie wskazano jedynie daty graniczne końcowe. Są one związane z zakończeniem procedury. WSA wskazał, że upływ dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego do złożenia zarzutów wpływa jedynie na aspekty procesowe rozpatrzenia zarzutów. Wskazuje na to treść art. 35 § 1 u.p.e.a. Oznacza to, że jeśli zarzuty zostaną złożone: - w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarzutów, organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty a postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu, - po upływie 7 dni od dnia doręczenia zarzutów, organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty, ale postępowanie nie ulega zawieszeniu. Zdaniem Sądu I Instancji skoro rozpatrywana przez Sąd sprawa dotyczyła "przywrócenia terminu do złożenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej" to rozstrzygnięcie organu II instancji należy uznać z prawidłowe. Nie można bowiem przywrócić terminu do dokonania czynności, jeśli takiego terminu brak. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie: - przepisów prawa procesowego, tj. art. 58 § 1, 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18, art. 33 § 5 pkt 2 i art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż co do zasady zupełnie bez znaczenia jest złożenie zarzutów od tytułu wykonawczego w terminie 7 dni i po upływie tego terminu od daty odbioru tytułu wykonawczego przez zobowiązanego, bowiem ustawodawca nie przewidział terminu początkowego na złożenie zarzutów, a jedynie termin końcowy, bez zauważenia, iż złożenie zarzutów od tytułu wykonawczego w terminie do 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego wywołuje automatyczny skutek prawny w postaci zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a zatem niejednokrotnie zasadnicze znaczenie dla postępowania egzekucyjnego będzie miało to czy zarzuty od tytułu wykonawczego będą złożone do 7 dni od daty odbioru tytułu wykonawczego i to niezależnie, iż zobowiązany będzie uprawnionym do ich złożenia również po tej dacie, przy czym nie wywołają one wówczas skutków prawnych w sferze zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W oparciu o tak sformułowany zarzut, wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go postanowień organów I i II instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego; 3. wyznaczenie rozprawy w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw. Natomiast w przypadku terminów procesowych możliwe jest uchronienie się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej poprzez wniosek o jego przywrócenie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 353-354; Wojciech Chróścielewski [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2025, pkt 2 do art. 58; wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II OSK 57/22). Zgodnie z art. 33 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w dniu wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji: Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), dalej także: "u.p.e.a.", zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż: 1) w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych; 2) do dnia wykonania w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym lub zapłaty w całości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych; 3) w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości albo w części. Jest niewątpliwe, że skarżący złożył zarzuty w terminie wynikającym z art. 33 § 5 pkt 2 u.p.e.a. W związku z tym, przedmiotem niniejszego postępowania nie jest charakter terminu, o którym mowa w art. 33 § 5 pkt 2 u.p.e.a., ani skutki ewentualnego niedochowania tego terminu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zajętym przez organ zażaleniowy oraz Sąd pierwszej instancji, że wniesienie przez zobowiązanego zarzutów w terminie określonym w art. 33 § 5 pkt 2 u.p.e.a., przy zachowaniu nadto wymogów formalnych podania, oznacza obowiązek merytorycznego rozpatrzenia wniesionych zarzutów. Niezależnie jednak od uzyskania uprawnienia do rozpatrzenia zarzutów wynikającego z art. 33 § 5 pkt 2 u.p.e.a. oraz przepisów art. 34 § 1-4 u.p.e.a., zobowiązany ma możliwość uzyskania jeszcze innego uprawnienia, wynikającego z art. 35 § 1 u.p.e.a. Przepis art. 35 § 1 u.p.e.a. stanowi, że wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Przepisy art. 56 § 3, art. 57 § 1 i art. 58 stosuje się odpowiednio. Jest to termin ustawowy o charakterze procesowym wyznaczony dla zobowiązanego, który jest warunkiem skuteczności czynności procesowej, tj. skuteczności zarzutu, w zakresie w jakim zarzut skutkuje zawieszeniem postępowania. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność zarzutu w zakresie określonym w hipotezie art. 35 § 1 u.p.e.a. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. ma na celu czasową ochronę zobowiązanego do momentu ostatecznego rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów, które prowadzić może - w razie zasadności zarzutów - do umorzenia postępowania egzekucyjnego (zob. art. 34 § 4 u.p.e.a.). Zawieszenie postępowania egzekucyjnego powoduje jego czasowe wstrzymanie i brak możliwości podjęcia przez organ egzekucyjny dalszych czynności egzekucyjnych (por. art. 58 u.p.e.a.). Stosownie do art. 35 § 2 u.p.e.a. w okresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny może dokonać na podstawie tytułu wykonawczego jedynie zabezpieczenia na wniosek wierzyciela lub z urzędu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 370/21; wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 545/21 ). Zatem wniesienie przez zobowiązanego zarzutu później, niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, wywołuje niekorzystne dla zobowiązanego skutki procesowe. Nie można więc powiedzieć, że negatywne skutki wywołuje jedynie niedochowanie terminu, o którym mowa w art. 33 § 5 u.p.e.a. Od negatywnych skutków uchybienia terminu strona może bronić się wyłącznie składając wniosek o przywrócenie terminu (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 355). Podkreślić należy, że w odniesieniu do terminu określonego w art. 35 § 1 u.p.e.a. określony został zarówno dzień rozpoczęcia biegu terminu (data doręczenia tytułu wykonawczego), jak i termin końcowy na dokonanie czynności procesowej przez zobowiązanego (7 dzień od doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego). Zauważyć nadto należy, że we wniosku o przywrócenie terminu skarżący wystarczająco jasno sprecyzował żądanie, domagając się przywrócenia terminu, o którym mowa w art. 35 § 1 u.p.e.a. Tak zresztą wniosek ten został odczytany przez organ pierwszej instancji, który rozpoznał prośbę merytorycznie. W konsekwencji uprawnione jest przyjęcie, że nierozpoznanie zażalenia merytorycznie, z powołaniem się na przesłanki z art. 33 § 5 u.p.e.a., w oderwaniu od rzeczywistej treści żądania, stanowiło naruszenie art. 35 § 1 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.