II OSK 818/25

Dnia 26 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. WSA Paweł Dańczak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2025 roku, sygn. akt II SA/Gl 898/24 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gmina B. z dnia [...] 2020 roku nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy B. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 8 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 898/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji), po rozpoznaniu skargi M. K. (dalej: strona, skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Gminy B. (dalej: Rada, organ) z [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 21 maja 2024 r. strona wniosła do WSA w Gliwicach skargę na uchwałę Rady z [...] 2020 r. nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. [...] (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2020 r. poz. [...]) w zakresie w jakim obejmuje działkę nr [...] będącą własnością skarżącego. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu przez Gminę B. poprzez dokonanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wprowadzonych uchwałą z 19 grudnia 2016 r., ponieważ w studium wyodrębniono dwie kategorie gruntów rolnych i w przypadku terenów R2 dopuszczono zabudowę zagrodową, podczas gdy w planie wyodrębniono kilkanaście kategorii i wprowadzono do wszystkich zakaz zabudowy zagrodowej. Jako kolejny zarzut podniesiono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2, 5, i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez rażące przekroczenie zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności terenów objętych miejscowym planem, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia właściciela możliwości wykonywania prawa własności prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej na swoim terenie, do której posiada odpowiednie przygotowanie, co skutkuje naruszenie postanowień art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W oparciu o postawione zarzuty wystąpiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w przywołanym zakresie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi zamieszczono argumentację przemawiającą za jej zasadnością i trafnością postawionych zarzutów. Zwrócono uwagę na legitymowanie się przez skarżącego interesem prawnym do wniesienia przedmiotowej skargi, z uwagi na fakt, że jest właścicielem działki objętej postanowieniami kwestionowanej uchwały. W dalszej części autor skargi przedstawił argumentację przemawiającą za jej zasadnością z odwołaniem się do sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego, a sprowadzającej się do budowy stadniny koni i psów, co wymaga budowy odpowiednich budynków przechowywania płodów rolnych i maszyn rolniczych. Podniesiono również, że teren nieruchomości skarżącego obejmuje 1 ha, a tym samym pod zabudowę przeznaczono by niewielką jej część. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi tej wskazał, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są sprzeczne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. W odpowiedzi tej zaakcentowano, że gmina od kilkunastu lat prowadzi politykę przestrzenną jasno wyznaczając obszary do zurbanizowania i niezagospodarowania kierując się dobrem publicznym i prywatnym. Wprowadzenie zakazu zabudowy dla tak dużego kompleksu rolnego jest koniecznością, albowiem w przeciwnym razie dochodziłoby do niekontrolowanych przeobrażeń krajobrazu, a w konsekwencji do niezachowania ładu przestrzennego. W ocenie organu przeznaczenie nieruchomości skarżącego, wbrew zarzutom podniesionym w skardze w stosunku do postanowień studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego w regulacjach przyjętego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie uległo zmianie. W dalszej części odpowiedzi podkreślono, że skarżący stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości już po przyjęciu stosownej uchwały, tym samym w momencie jej kupna znał przeznaczenie w miejscowym planie i mógł nabyć każdą inną nieruchomość spełniającą jego wymogi. Dodatkowo podkreślono, że pierwotnie w postanowieniach studium część nieruchomości należącej do skarżącego znajdowała się na terenach przeznaczonych pod zabudowę, jednakże wypowiadający się w sprawie Minister Rolnictwa nie wyraził zgody na wyłączenie tej części nieruchomości z produkcji rolnej. W końcowej części odpowiedzi przybliżono działania zmierzające do przyjęcia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym odnoszące się do nieruchomości skarżącego. W trakcie rozprawy przeprowadzonej 8 stycznia 2025 r. przed WSA w Gliwicach skarżący wyjaśnił, że stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości w 2022 r., a zatem już po przyjęciu wskazanej uchwały. Nabycie przez niego własności tej nieruchomości związane było z przejściem na świadczenie emerytalne jego ojca i dokonany wówczas podział gospodarstwa rolnego na niego i jego brata. WSA w Gliwicach we wskazanym na wstępie wyroku z 8 stycznia 2025 r. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzedzane jest szeregiem działań ze strony organu prowadzącego takie postępowanie, w ramach którego występuje on do innych podmiotów wskazanych w ustawie o wyrażenie opinii lub też o uzgodnienie postanowień przyjmowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach tych działań wypowiedziały się różne podmioty, w tym także Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który decyzjami z 17 lipca 2020 r. oraz z 22 grudnia 2020 r. odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działek położonych na terenie gminy B. W ocenie sądu wojewódzkiego w kontekście rozpoznawanej sprawy stanowisko wyrażone w przywołanych powyżej decyzjach nie ma istotniejszego znaczenia, ponieważ rozstrzygnięcia te podjęte zostały już po przyjęciu kwestionowanej uchwały. W konsekwencji sąd wojewódzki rozważył sytuację związania organu stanowiącego i kontrolnego w gminie przyjmującego uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ z jednej strony występują postanowienia studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy, które jest aktem wewnętrznym i postanowienia tego aktu nie mogą stanowić podstawy dla dochodzenia roszczeń prawnych. Postanowienia studium nie są przepisem prawa powszechnie obowiązującego i nie dają podstaw dla dochodzenia publicznych praw podmiotowych. Jednocześnie akcentuje się, że postanowienia studium powinny być uwzględniane w przyjmowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy B. w części odnoszącej się do nieruchomości wskazanej przez skarżącego przewidywano możliwość wykorzystania tego terenu na cele rolnicze, przy czym dopuszczano na tym terenie możliwość realizacji zabudowy zagrodowej. W przyjętym planie wskazana nieruchomość w dalszym ciągu jest nieruchomością przewidzianą do wykorzystania na cele rolnicze, przy czym odmienność sprowadza się do tego, że aktualnie brak jest możliwości realizacji na wskazanym terenie zabudowy zagrodowej. Zdaniem sądu wojewódzkiego przedstawione powyżej ustalenia pozwoliły uznać, że teren obejmujący działkę skarżącego w studium i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego posiada analogiczne przeznaczenie, a mianowicie teren ten jest przewidziany dla wykorzystania na cele nierolnicze. Rozbieżność między studium a postanowieniem miejscowego planu sprowadza się do tego, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza się możliwości wykonywania zabudowy zagrodowej. Sąd wojewódzki dostrzegł, że główny sposób wykorzystania nieruchomości skarżącego nie uległ zmianie, ponieważ nieruchomość ta w dalszym ciągu jest przewidziana do wykorzystania na cele rolnicze. Zmiana między tymi dwoma dokumentami sprowadza się wyłącznie do możliwości skorzystania z zabudowy zagrodowej lub braku takiej zgody. W ocenie sądu wojewódzkiego nie jest to zmiana, która dawałaby podstawy dla uznania, że organ gminy dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd wojewódzki miał też na uwadze tę okoliczność, że w tym czasie gmina występowała o zmianę sposobu wykorzystania nieruchomości rolnych na cele nierolnicze i w momencie przyjmowania przedmiotowej uchwały trwało już postępowanie administracyjne w tym zakresie. Wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzje administracyjne były dla gminy niekorzystne, albowiem odmówiono dla terenów, na których zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego, na wyłączenie z produkcji rolnej. Skarżący podniósł zarzut naruszenia postanowień art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez rażące przekroczenie zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności terenów objętych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak sformułowany zarzut w realiach rozpoznawanej sprawy w ocenie sądu wojewódzkiego nie był zasadny, albowiem gmina w przyjętym planie nie zmieniła rolniczego sposoby wykorzystania terenu, na którym znajduje się działka skarżącego, a wprowadzony zakaz zabudowy zagrodowej nie wpływa na główny sposób jej wykorzystania. W tym kontekście sąd wojewódzki odniósł się do zagadnienia, że skarżący przedmiotową nieruchomość otrzymał w ramach przekazania gospodarstwa rolnego przez ojca na dwóch braci. Zatem w tym momencie można było dokonać takiego podziału tego gospodarstwa, które uwzględniałoby postanowienia wynikające z przyjętego i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 w zw. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucając: - rażącą obrazę prawa materialnego, mogącą mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania miejscowego planu przez Radę Gminy B. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą pozostawać w sprzeczności z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy literalna wykładnia ww. przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że postanowienia studium są wiążące dla organów gminy, a zatem regulacja planu zagospodarowania przestrzennego nie może być w żadnej części z nim sprzeczna, może zawierać jedynie uszczegółowienie postanowień studium poprzez doprecyzowanie poszczególnych zapisów lub uzupełnienie w części, w której w studium brak ustaleń i to w taki tylko sposób, aby nie zmieniać postanowień studium lub ich modyfikować, - rażące naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 147 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny, że organ administracyjny uchwalając zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego nie przekroczył granic tzw. władztwa planistycznego oraz nie naruszył zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności terenów objętych postanowieniami ww. planu, bez przeprowadzenia dogłębnej analizy całokształtu materiału dowodowego i wszystkich okoliczności powołanych w skardze administracyjnej, wpływających na ocenę w powyższym zakresie, w tym pominięcie przy dokonywaniu ww. ustaleń, m.in. kwestii braku możliwości prowadzenia prawidłowej gospodarki rolnej na spornym terenie w sytuacji istnienia zakazu wykonania zabudowy zagrodowej, wpływu ewentualnej zabudowy zagrodowej na działce skarżącego na rolniczy krajobraz otaczającego terenu (przy uwzględnieniu, że od strony południowej i wschodniej przedmiotowa działka graniczy z nieruchomościami zabudowanymi domami jednorodzinnymi), czy kwestii zamiaru skarżącego oraz posiadania przez niego odpowiednich uprawnień i warunków do prowadzenia na spornym terenie gospodarki rolnej i wzniesienie budynków gospodarstwa rolnego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że postanowienia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Skarżący oświadczył również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skuteczność postawionych zarzutów procesowych sprowadzających się do oddalenia skargi zamiast stwierdzenia nieważności uchwały w żądanej części, jest w niniejszej sprawie uzależniona od zasadności podstawy materialnej skargi kasacyjnej. Bezpodstawne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 9 i art. 20 ust. 1 ust. 4 u.p.z.p., która – w ocenie skarżącego kasacyjnie – miałaby się wyrażać w przyjęciu, że kwestionowane postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą pozostawać w sprzeczności z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy literalna wykładnia tych przepisów stanowi inaczej. Osią sporu w niniejszej sprawie jest w istocie regulacja zawarta w § 24 skarżonej uchwały, która dla terenu oznaczonego symbolami od 1.R do 29.R (obejmujące działkę skarżącego) przewiduje przeznaczenie podstawowe jako tereny rolne i jednocześnie wprowadza zakaz zabudowy. Zakaz ten – zdaniem skarżącego – stanowi o sprzeczności zaskarżonej uchwały z postanowieniami studium, gdyż dokument ten w swojej treści, w odniesieniu do ww. terenu, dopuszczał możliwość lokalizowania na nim zabudowy zagrodowej. Wprowadzenie więc w planie miejscowym całkowitego zakazu zabudowy w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się działka skarżącego stanowi o naruszeniu ww. przepisów, ale także o przekroczeniu przez organ uchwałodawczy gminy granic tzw. władztwa planistycznego. Jak już wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Jednocześnie, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przy ocenie zgodności planu miejscowego ze studium należy uwzględnić odmienny charakter obu dokumentów. Z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy obowiązkowo określa przeznaczenie terenów oraz linie ich rozgraniczenia, natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. studium wyznacza jedynie kierunki zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Dlatego nie można utożsamiać obszarów wskazanych w studium z terenami określonymi w planie, ani wymagać ich pełnego pokrycia. Gdyby wystarczyło porównanie rysunku studium i planu, sporządzanie planu stałoby się zbędne, a odróżnienie planu jako aktu prawa miejscowego od niewiążącego studium – bezprzedmiotowe. Oceniając zgodność planu ze studium, należy zatem badać, czy przeznaczenie terenów w planie odpowiada wskazanym w studium kierunkom zmian, a nie ich literalnemu oznaczeniu (por. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., II OSK 1565/16). W związku z powyższym, o istotnym naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Należy przy tym mieć na uwadze, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy od ich szczegółowości. W niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji, w której przeznaczenie terenu w planie miejscowym byłoby zupełnie inne od wskazanego w studium. Wręcz przeciwnie, na co słusznie zwracał uwagę Sąd I instancji, przeznaczenie to jest identyczne, ponieważ oba dokumenty klasyfikują przedmiotowe tereny jako rolne. Skarżący mylnie upatruje zarzucanej niezgodności w przewidzianym planem zakazie zabudowy, podczas gdy studium dopuszczało możliwość zabudowy zagrodowej, podnosząc przy tym, że zakaz taki miałby oznaczać brak możliwości prowadzenia prawidłowej gospodarki rolnej na spornym terenie. Dostrzec należy, że o ile regulacje planistyczne dopuszczające zabudowę zagrodową byłyby zgodne z oczekiwaniami skarżącego i wpisywałyby się w uregulowania studium, o tyle ich brak oraz wprowadzenie zakazu wszelkiej zabudowy w planie bynajmniej nie świadczą o niezgodności ze studium, co w efekcie czyni zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w tym zakresie nieskutecznymi. W studium, przewidując dopuszczenie funkcji towarzyszących podstawowemu przeznaczeniu terenów, w tym przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową, stworzono jedynie możliwość dopuszczenia realizacji takiej funkcji. Posłużenie się sformułowaniem "przeznaczenie dopuszczone" nie świadczy o bezwzględnym obowiązku przeniesienia stworzonego w studium układu funkcji do planu i nie oznacza, że to jest nakaz skierowany do lokalnego normodawcy o konieczności lokalizowania zabudowy zagrodowej na określonym w studium terenie. Takie sformułowanie daje jedynie możliwość rozważenia przez organ planistyczny, czy na danym terenie będzie możliwe także przeznaczenie inne niż podstawowe (dominujące), tj. teren rolny, przy czym taka treść studium otwiera przed lokalnym normodawcą alternatywę co do kształtowania zabudowy na danym terenie, z której może on skorzystać, ale nie ma takiego obowiązku. Dodać można, iż zgodnie z językową definicją słowa "dopuścić" oznacza ono tyle, co uznać coś za możliwe, a nie za obligatoryjne. Powtórzyć należy zatem, że podnoszone przez skarżącego kasacyjnie, jako wzorzec kontroli, ustalenia studium posługujące się ww. sformułowaniem, należało potraktować jako niewiążącą możliwość, której niewykorzystanie w planie nie może być uznane za naruszenie studium. Powyższe wpisuje się w szerszą retorykę, do której zresztą prawidłowo odwołał się Sąd I instancji, że studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym jest to akt o charakterze ogólnym, wyznaczający podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają więc charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1222/21 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza zatem prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium, z tym zastrzeżeniem, że organ gminy nie może wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyroki NSA: z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16 oraz z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika z powyższego, że punktem wyjścia do dokonania oceny zgodności postanowień planu ze studium, w kontekście art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób wzajemnego ujęcia w tych dokumentach konkretnych ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21 – orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej zaś sprawie nie wykazano, aby wskazywana treść studium zawierała taki stopień uszczegółowienia, który uniemożliwiałby wprowadzenie lokalnemu normodawcy zakazu zabudowy na przedmiotowym terenie, obligując jednocześnie do umożliwienia ich przeznaczenia, a więc także działki skarżącego, pod ewentualną zabudowę zagrodowej. Zdaniem NSA, organ gminy, kierując się stosownymi przesłankami, mógł w ramach zasady władztwa planistycznego gminy zdecydować o "pozostawieniu" na danych nieruchomościach dotychczasowego przeznaczenia jako gruntów rolnych, bez możliwości lokalizowania na nich zabudowy, i to uczynił, co nie narusza prawa własności, a tym bardziej istoty tego prawa, a co zarzucał skarżący w skardze kasacyjnej. Bez znaczenia zatem w powyższym kontekście są podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności związane z zamiarem skarżącego prowadzenia na spornym terenie gospodarki rolnej, w tym wzniesienia budynków gospodarstwa rolnego oraz fakt legitymowania się w tym zakresie odpowiednimi uprawnieniami. Wskazać bowiem należy, że indywidualne przymioty skarżącego nie mają wpływu nie bieg i prawidłowość oceny procedury planistycznej. Ponadto podkreślić wypada, że w warunkach niniejszej sprawy, kwestionowane postanowienia planu nie uniemożliwiają prowadzenia gospodarki rolnej, gdyż plan w stosunku do studium nie zmienił sposobu wykorzystania terenu, na którym znajduje się działka skarżącego, a co więcej, na zwracał też uwagę sąd I instancji, w ramach procedury planistycznej gmina dysponowała decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiającymi zmiany rolniczego sposobu wykorzystania tego terenu. W tej sytuacji brak możliwości lokalizowania na nim zabudowy zagrodowej, choć jest niewątpliwie niekorzystny dla skarżącego, bo niezgodny z jego zamiarami inwestycyjnymi, nie stanowi jednak – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – ani o przekroczeniu przez organ gminy granic władztwa planistycznego, ani o naruszeniu przezeń art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Zakaz zabudowy wprowadzony przez prawodawcę lokalnego nie narusza wszak zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności, gdyż nie wpływa na główny sposób wykorzystania działki skarżącego, a ponadto realizuje postanowienia wspomnianych wcześniej ostatecznych decyzji administracyjnych, których treści w niniejszej sprawie nie sposób dezawuować, a co w ocenie NSA zostało dostatecznie wyjaśnione w zaskarżonym wyroku WSA w Gliwicach. Z podniesionych wyżej względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 i 147 § 1 p.p.s.a. nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, dlatego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się do wniosku Gminy B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, podlegał on oddaleniu. Jakkolwiek zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, to jednak w niniejszej sprawie organ nie wykazał, aby na którymkolwiek etapie postępowania poniósł jakieś koszty, w związku z czym sformułowane w tym zakresie żądanie nie miało usprawiedliwionych podstaw.