II OSK 817/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1566/21 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2021 r. znak DON.7100.64.2021.BZA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1566/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2021 r. znak DON.7100.64.2021.BZA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W piśmie z 25 listopada 2019 r. i 17 lipca 2020 r. E. K. i W. K. wnieśli skargę dotyczącą prawidłowości budowy odcinka drogi ekspresowej [...] i związanego z nią obniżenia poziomu drogi dojazdowej w miejscowości N., gm. J., co pozbawiło dostępu ich nieruchomości (nr ew. [...] i [...] w m. N., gm. J.) do drogi publicznej. W toku prowadzonego postępowania w tej sprawie Małopolski WINB ustalił, że zjazdy do przedmiotowych działek zostały wykonane na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego nr 11/2014 z 22 grudnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] [...] na odcinku [...] od km 713+580,21 do km 729+410,00 oraz budowa nowego odcinka drogi nr [...] klasy GP na odcinku [...] od hm 0+000,00 do km 0+877,00 – w liniach rozgraniczających ZRID (...)". W związku z tym decyzją z 21 lutego 2020 r., nr 114/2020 Małopolski WINB udzielił inwestorowi – Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad – pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych przed wykonaniem wszystkich robót w zakresie dróg dojazdowych – drogi D28, D30, D31 i OUDE - pod warunkiem ich wykonania w terminie do 30 listopada 2020 r. Następnie w dniu 17 grudnia 2020 r. organ I instancji dokonał kontroli wykonania powyższej decyzji, podczas której potwierdzono wykonanie warunków w niej określonych dotyczących wykonania zjazdów, odcinkowego umocnienia rowów i umocnienia wlotów i wylotów przepustów. Decyzją z 4 lutego 2021 r. Małopolski WINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy zjazdu z drogi dojazdowej obwodu utrzymania drogi ekspresowej [...] do działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości N., gm. J., powiat [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli E. K. i W. K.. Odwołujący się podnieśli zarzut naruszenia zasady wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy oraz obowiązku wnikliwego zebrania całości materiału dowodowego sprawy przez brak przeprowadzenia przez Małopolski WINB żadnego własnego dowodu z oględzin czy opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy sporne zjazdy z nieruchomości odwołujących zostały wykonane. Równocześnie podnieśli, że ustalenie kluczowej w sprawie okoliczności nastąpiło na podstawie dokumentu z czynności przeprowadzonej w innej sprawie, gdzie odwołujący nie zostali w ogóle dopuszczeni do udziału w charakterze strony. Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania GINB decyzją z 12 maja 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Małopolskiego WINB. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że w związku z wykonaniem przez inwestora robót budowlanych nałożonych decyzją o pozwoleniu na użytkowanie omawianego przedsięwzięcia, w tym wykonania zjazdów z drogi dojazdowej do obwodu utrzymania OUDE, decyzja z 21 lutego 2020 r. stała się wiążąca i obowiązująca. Dodał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać sprawdzeniu pod kątem legalności wybudowania. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy bowiem proces inwestycyjny i wyklucza możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Stąd też w ocenie GINB zarzuty sformułowane w odwołaniu dotyczące pozbawienia działek odwołujących zjazdów, a tym samym dostępu do drogi publicznej, czy też niezapewnienia im udziału w czynnościach kontrolnych zrealizowanej inwestycji, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy ustalił ponadto, że pomimo podjętych przez inwestora prób porozumienia się z odwołującymi odnośnie do zjazdu do działek nr ew. [...] i [...], nie uzyskano zgody na wejście w teren, w związku z czym zjazd wykonano do linii ZRID. W związku z ustaleniem, że wydana w sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądziła o zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji, GINB uznał, że zainicjowane z urzędu postępowanie nadzorcze jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., stąd konieczne było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 10 §1, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w ten sposób, że kluczowa w postępowaniu naprawczym okoliczność – prawidłowości wykonania zjazdu na działki skarżącej została ustalona przez organy obu instancji w okresie trwania postępowania naprawczego na podstawie czynności dowodowej organu I instancji z dnia 17 grudnia 2020 r. polegającej na "sprawdzeniu wykonania warunku zawartego w pozwoleniu na użytkowanie z dnia 21.02.2020 r.", z udziałem jedynie organu I instancji oraz inwestora, w której to czynności dowodowej całkowicie pominięto skarżącą, zaś dodatkowe wnioski skarżącej o przeprowadzenie odrębnych czynności dowodowych w celu sprawdzenia w terenie prawidłowości wykonania zjazdu na ww. działki - co zarazem stanowiło przedmiot postępowania naprawczego - zostały przez organ I instancji w całości zignorowane, 2. art. 105 § 1 oraz z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji umarzającej postępowanie naprawcze z powodu domniemania legalności inwestycji na podstawie wydanego pozwolenia na użytkowanie z 21 lutego 2020 r., podczas gdy pozwolenie na użytkowanie zostało wydane pod warunkiem wykonania - po wydaniu pozwolenia - oznaczonych robót budowlanych w przedmiocie wybudowania zjazdu na działki skarżącej, które to prace budowlane kwestionuje skarżąca, a które nie zostały objęte żadnym odrębnym pozwoleniem na użytkowanie, a jedynie protokołem odbioru, stąd też mogą być kwestionowane w postępowaniu naprawczym poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu i nie są objęte domniemaniem legalności, wynikającym z warunkowego pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że skarżąca kwestionuje w postępowaniu naprawczym zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym tych robót, które zostały wykonane przez inwestora już po wydaniu i uprawomocnieniu się pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżącej, trudno jest przyjąć, aby wydane w sprawie pozwolenie na użytkowanie obejmowało również przyszłe roboty budowlane, które na dzień jego wydania w ogóle nie zostały wykonane. Jeżeli po 4 latach od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zachodzi po stronie inwestora potrzeba zajęcia dodatkowego gruntu skarżącej, bez jakiejkolwiek rekompensaty finansowej i całkowicie poza projektem budowlanym, to należy domniemać realizację tej inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem, co nieoczekiwanie powoduje konieczność zajęcia większego obszaru niż wskazany w pierwotnej decyzji ZRID. Taka sytuacja powoduje konieczność wszczęcia postępowania naprawczego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1566/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 104 § 1 K.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.). Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 K.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 K.p.a. kom. Lex 2010). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Jej wydanie oznacza, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się natomiast stosunek materialnoprawny. Zdaniem Sądu, decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i została poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i 77 K.p.a. Prawidłowo, w ocenie Sądu, organy uznały, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności wskazanej przez skarżącą. Legalność budowy zjazdu z drogi dojazdowej obwodu utrzymania drogi ekspresowej [...] do działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości N., gm. J., powiat [...], została przesądzona ostateczną decyzją Małopolskiego WINB z dnia 21 lutego 2020 r. o pozwoleniu na użytkowanie oraz protokołem z czynności kontrolnych z dnia 17 grudnia 2020 r. wykonania warunku nałożonego ta decyzją. Inwestor wystąpił o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - dróg dojazdowych - drogi D28, D30, D31, droga OUDE, przed ukończeniem wszystkich robót budowlanych określonych w decyzji Wojewody Małopolskiego Nr 11/2014 z dnia 22 grudnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie stanowi dla właściwego organu wezwanie do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli ( art. 57 ust 6 Prawa budowlanego). Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał takiej obowiązkowej kontroli w dniu 30 stycznia 2020 r., z której sporządzono, zgodnie z wymogiem art. 59a protokół, w którym potwierdzono zgodność wykonanego obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych. W pkt 8.5 protokołu wskazano na niewykonanie wszystkich robót budowlanych, jak również określono zakres dokonanych przez inwestora zmian, kwalifikując je jako nieistotne. W związku z tym decyzją z 21 lutego 2020 r., nr 114/2020 Małopolski WINB udzielił inwestorowi – Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad – pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych przed wykonaniem wszystkich robót w zakresie dróg dojazdowych – drogi D28, D30, D31 i OUDE - pod warunkiem ich wykonania w terminie do 30 listopada 2020 r., określając zakres robót: droga D28- wykonanie nawierzchni na zjazdach, odcinkowe umocnienie rowów, umocnienie wlotów i wylotów przepustów; ─ droga D31- umocnienie wlotów i wylotów przepustów, wykonanie barier; ─ droga dojazdowa do obwodu utrzymania OUDE- wykonanie zjazdów, odcinkowe umocnienie rowów, umocnienie wlotów i wylotów przepustów; Następnie organ dokonał protokolarnego sprawdzenia (wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną) wykonania warunku w dniu 17 grudnia 2020 r. z którego wynika wykonanie warunku w zakresie określonym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z przepisami udział w tych czynnościach winien brać jedynie inwestor jako strona postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inwestor nadto przedłożył oświadczenie kierownika budowy z dnia 30 września 2020 r., poświadczone przez inspektora nadzoru, potwierdzające wykonanie warunku wynikającego z decyzji Nr 114/2020. W ramach stosowania art. 59 Prawa budowlanego, Małopolski WINB rozstrzygał, także kwestię legalności robót budowlanych. Według stanu prawnego obowiązującego w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy, m.in. zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Oznacza to, że warunkiem koniecznym uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wykonywanie robót na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, według którego nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania na podstawie art. 50-51 oraz 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, wynika to z tego, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ administracji ustala m.in., czy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w oparciu o art. 55 i nast. Prawa budowlanego wiąże się bowiem z koniecznością przeprowadzenia postępowania określonego w tych przepisach i ma na celu sprawdzenie zgodności inwestycji zarówno z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie takiej decyzji jest równoznaczne z dokonaną przez organ nadzoru budowlanego oceną zgodności zrealizowanej inwestycji z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Do inwestycji objętej pozwoleniem na użytkowanie nie mają zastosowania przepisy art. 50 – 51 Prawa budowlanego, bowiem nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego (naprawczego) w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Takiego skutku nie odnosi natomiast zawiadomienie o zakończeniu robót budowanych, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1313/14; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 331/16; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1502/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem postępowania uregulowanego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Regulacja ta znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, jak i do robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, jednak niezgodnie z tym zgłoszeniem (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1738/15; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 1597/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro prowadzenie postępowania naprawczego było niedopuszczalne, to za w pełni uzasadnione należy uznać stanowisko organów o konieczności umorzenia postępowania w sprawie budowy zjazdu z drogi dojazdowej obwodu utrzymania drogi ekspresowej [...] do działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości N., gm. J., powiat [...]. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że zjazd do działek nr [...] i nr [...] wykonano jedynie do linii ZRID z uwagi na brak porozumienia inwestora ze stroną skarżącą, co jednak pozostaje w zgodzie z pozwoleniem na użytkowanie z dnia 21 lutego 2020 r. W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2021 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania wszczętego w związku z wnioskiem E. K. i W. K., są prawidłowe i zgodne z prawem. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła E. K. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 §1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 K.p.a. a także art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną ocenę, iż w sprawie zaszły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy - przy prawidłowej ocenie materiału w sprawie - Sąd powinien dojść do przekonania, iż tego rodzaju przesłanki nie zachodziły i postępowanie administracyjne zostało umorzone przedwcześnie, albowiem w postępowaniu naprawczym nie zostały przeprowadzone żadne czynności dowodowe, zaś powołanie się na wydane w odrębnym postępowaniu pozwolenie na użytkowanie z dnia 21.02.2020r. nie było zasadne, bowiem było to pozwolenie warunkowe, natomiast okoliczność spełnienia tego warunku stanowiła zarazem przedmiot już wszczętego postępowania naprawczego i powinna być ustalona w ramach tego postępowania naprawczego, co nie miało miejsca, 2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P. p. s. a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. art. 10 § 1 , art. 32, art. 79 § 1 i § 2 oraz 81 K.p.a. w zw. z art. 57 ust. 9 Prawa budowlanego a contrario – poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowe postępowanie organów administracji, które powołały jako dowód w postępowaniu naprawczym - dokumentu protokołu z dnia 17 grudnia 2020 r. spełnienia przez inwestora zastrzeżonego w pozwoleniu na użytkowanie dnia 21 lutego 2020 r. warunku wykonania zjazdu na działki skarżącej, podczas gdy protokół ten dokumentował czynności bez udziału skarżącej, zaś w dacie jego wykonania było już prowadzone - z udziałem skarżącej - postępowanie naprawcze w tym samym zakresie co objęty ww. protokołem - co ma istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji bowiem, gdy w postępowaniu naprawczym dopuszczono jako dowód protokół czynności, w której skarżącej uniemożliwiono udział, to okoliczności stwierdzone tym protokołem nie mogą być uznane za udowodnione; wbrew zapatrywaniu WSA, ograniczenie kręgu stron z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma w tym wypadku zastosowania, albowiem w sprawie było już wszczęte postępowanie naprawcze w tym samym zakresie, niezasadnie zaś organ I instancji uznał odmiennie, natomiast organ II instancji oraz WSA niezasadnie zaakceptowały powyższe stanowisko, 3. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. art. 7 oraz art. 77 §1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną ocenę WSA, iż w sprawie organy administracji zebrały wystarczający materiał dowodowy do wydania orzeczeń umarzających postępowanie, co ma istotny wpływ na wynik spraw - w powiązaniu z przyczynami wskazanymi w pkt 2, zaniechanie dopuszczenia przez organy obu instancji jakichkolwiek czynności dowodowych z udziałem skarżącej doprowadziło do wydania przedwczesnych orzeczeń umarzających postępowanie, bowiem sprawa nie została wystarczająco wyjaśniona; 4. art. 3 § 1 i art. 133 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne podzielenie przez WSA (na k. 8 zaskarżonego wyroku) argumentacji organu II instancji w zakresie prawidłowości wykonania zjazdu wyłącznie do linii ZRID z uwagi na "brak porozumienia inwestora ze stroną skarżącą, co jednak pozostaje w zgodzie pozwoleniem na użytkowanie z dnia 21 lutego 2020 r." - brak jest bowiem w aktach sprawy decyzji ZRID wraz z odpowiednią częścią zatwierdzonego projektu budowlanego, co uniemożliwiało organom administracji ocenę zgodności wykonania inwestycji (zjazdu do działek skarżącej) z zatwierdzonym projektem budowlanym wchodzącym w skład decyzji ZRID, a WSA tym samym nie miał możności dokonania w tym zakresie kontroli działań organów administracji, zaś wyrażając odmienną ocenę w tym zakresie Sąd ten wyszedł poza granice akt sprawy; podnoszona okoliczność rzekomego braku uzgodnienia działań inwestora i skarżącej nie ma znaczenia w sprawie, skoro inwestycja była realizowana w trybie tzw. specustawy drogowej, która co do zasady reguluje nabywanie praw do dysponowania gruntem na cele budowlane w drodze władczych rozstrzygnięć administracyjnych (a nie porozumień); naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przy prawidłowej ocenie WSA powinien uznać, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, zaś rozstrzygnięcie organów administracji o umorzeniu postępowania naprawczego jest przedwczesne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty, mające zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego zostało wszczęte z urzędu w przedmiocie realizacji obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Obiektem tym był odcinek drogi ekspresowej [...]. Skarżąca kasacyjnie twierdziła, że droga dojazdowa będąca częścią składową inwestycji drogowej została wykonana niezgodnie z projektem budowlanym. Została ona wykonana tak, że w miejscu planowanego zjazdu na drogę dojazdową powstała skarpa o wysokości około 3,5 m – 4 m. To z kolei uniemożliwia budowę zjazdu na teren działki skarżącej, sąsiadującej z tą drogą. W toku postępowania organy nadzoru budowlanego ustaliły, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektów budowlanych przed wykonaniem wszystkich robót (decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 lutego 2020 r., nr 114/2020). Decyzja z 21 lutego 2020 r. wydana została pod warunkiem wykonania robót wykończeniowych i innych robót związanych z obiektem zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w terminie do 30 listopada 2020 r. Jednym z warunków wydania tej decyzji było wykonanie zjazdów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 17 grudnia 2020 r. kontrolę wykonania warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W wyniku tej kontroli organ ten stwierdził, że wszystkie warunki zawarte w ww. decyzji zostały spełnione. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że w tej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania w sprawie odstępstw od projektu budowlanego jest niedopuszczalne i postępowanie to należy umorzyć. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko wyrażone przez organy nadzoru budowlanego uznać należy za prawidłowe. Niewątpliwie inwestycja była realizowana w oparciu o pozwolenie na budowę i zatwierdzony tym pozwoleniem projekt budowlany. Projekt ten przewidywał budowę drogi dojazdowej. Jeśli droga ta nie miała być umiejscowiona poniżej poziomu działki skarżącej kasacyjnie, to zrealizowanie jej poniżej tego poziomu byłoby realizacją drogi z odstępstwami od projektu budowlanego. Prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego w tym przedmiocie stało się jednak nieopuszczalne z tego względu, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie inwestycji. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Z kolei art. 59a ust. 1 tej ustawy wynika, że organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. Skoro wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie to tym samym organ nadzoru budowlanego stwierdził, że obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Dopóki decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym prowadzenie postępowania w sprawie realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie pozwolenie na budowę wydane zostało przed wykonaniem wszystkich robót i zawarty w niej był warunek wskazanych w tej decyzji robót budowlanych, w tym wykonanie zjazdów. Przepisy K.p.a. oraz ustawy Prawo budowlane nie przewidują wymogu stwierdzenia wykonania warunków zawartych decyzją poprzez wydanie odrębnej decyzji w tym przedmiocie. Może to więc nastąpić poprzez przeprowadzenie kontroli wykonania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Uprawnienie takie wynika z art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził czynności kontrolne w dniu 17 grudnia 2020 r. i stwierdził, że wszystkie warunki nałożone na inwestora decyzją z 21 lutego 2020 r. zostały spełnione. W konsekwencji ponownie stwierdzić należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia 21 lutego 2020 r., to niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie kontroli, czy inwestycja zrealizowana została z odstępstwami od projektu budowlanego. Powyższe nie oznacza, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych zawierająca warunki, które inwestor musi spełnić nie może być kwestionowana. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Podmiot, który twierdzi, że warunek zawarty w decyzji nie został spełniony może wystąpić o stwierdzenie jej wygaśnięcia i w tym postępowaniu ocenie podlegać będzie kwestia wykonania warunków zawartych w tej decyzji. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że spełnienie warunków zawartych w pozwoleniu na użytkowanie obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych powinno nastąpić w postępowaniu w sprawie realizacji obiektu budowlanego z odstępstwami jest twierdzeniem nieuzasadnionym. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania naprawczego i legalizacyjnego. Stwierdzenie wykonania warunków zawartych w pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją uznania, że wszystkie postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę zostały spełnione. Organ, który wydał tę decyzję ma też obowiązek ustalenia, czy zawarte w tej decyzji warunki zostały wykonane. Skutkiem niewykonania warunków jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji a do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia nie są uprawnione organy prowadzące postępowanie legalizacyjne lub naprawcze. Nie stanowi naruszenia prawa posłużenie się przez organy administracji dokumentem, który został wytworzony w innym postępowaniu. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że dowód z protokołu kontroli z dnia 17 grudnia 2020 r. został przeprowadzony z naruszeniem art. 81 K.p.a. Dokument ten był znany pełnomocnikowi skarżącej a w konsekwencji także samej skarżącej. O możliwości wypowiedzenia się co do tego dokumentu świadczy fakt, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji posłużenie się tym dokumentem przez ten organ było kwestionowane. Odnośnie do kwestii dokonania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zrealizowania inwestycji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego samodzielnych ustaleń w przedmiocie zrealizowania warunków zawartych w pozwoleniu na użytkowanie ponownie stwierdzić należy, że jest to niedopuszczalne. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji było niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Kwestia, czy zjazd na działkę skarżącej kasacyjnie został zrealizowany czy też jak twierdzi skarżąca kasacyjnie nie został zrealizowany nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem wobec uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie mogła być ona badana w postępowaniu, którego przedmiotem była kwestia zrealizowania inwestycji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.