II OSK 799/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Op 731/24 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 lipca 2024 r., nr 69/II/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek S.W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 21 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Op 731/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyniku rozpoznania skargi S.W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 lipca 2024 r., nr 69/II/2024, w przedmiocie nakazu rozbiórki uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 27 października 2023 r., nr 84/23 i umorzył postępowanie administracyjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. sp. z o.o. w O. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, spółka zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie – art. 174 pkt 2) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz w związku z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w wyniku czego, w sposób niewynikający z istoty sprawy przyjęto, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało 24 marca 2023 r., podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego winna, prowadzić do wniosku, że P. sp. z o.o. o niezgodnym z prawem zachowaniu Pana S.W. poinformowała organ nadzoru budowlanego jeszcze w 2019 r., kiedy to stwierdziła fakt prowadzenia przez niego prac instalacyjnych bez stosownego zezwolenia. Działanie skarżącej kasacyjnie stanowiło faktycznie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zatem stosownie do dyspozycji art. 61 § 1 i 3 k.p.a. chwilą wszczęcia postępowania był dzień złażenia zawiadomienia przez spółkę wraz z wnioskiem o podjęcie przez organ czynności w tym zakresie; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, stosownie do art. 174 pkt 1) p.p.s.a. tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie, w wyniku którego w sposób niewynikający z treści regulacji prawnej przyjęto, iż zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, podczas gdy prawidłowe zastosowanie powyższej regulacji prawnej winno prowadzić do wniosku, iż w niniejszej sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy dotychczasowe, tj., w brzmieniu sprzed dnia 19 września 2020 r.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. d) Prawo budowlane w brzmienia nadanym, ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie, w wyniku którego w sposób nieuzasadniony przyjęto, iż przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkowało przyjęciem, że inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, iż organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do stosowania dotychczasowych regulacji prawnych, tj. obowiązujących przed dniem wejścia w życie przepisów zmieniających. W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie od S.W. na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono nieprawidłowe ustalenie daty wszczęcia postępowania w sprawie, a w konsekwencji zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane w nieprawidłowym brzmieniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie przyjąć należy, że postępowanie zostało wszczęte z dniem dokonania przez nią zgłoszenia samowoli budowlanej, tj. 11 czerwca 2019 r. Takie też stanowisko zajęły orzekające w sprawie organy i w związku z tym prawidłowo zastosowały przepisy w brzmieniu sprzed wejścia w życie zmiany w ustawie prawo budowlane. Natomiast Sąd pierwszej instancji jako datę wszczęcia postępowania przyjął 24 marca 2023 r., tj. datę pisma organu nadzoru budowlanego i w konsekwencji za uzasadnione uznał zastosowanie w sprawie nowych przepisów. W rezultacie, błędne ustalenia Sądu doprowadziły do uchylenia decyzji organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie wystąpiły, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do ograniczenia kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej. Natomiast zgodnie z art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonego aktu, prawidłowo uznał, że jest on wadliwy w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, a postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość podlega umorzeniu. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest określenie daty wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, a w rezultacie prawidłowość zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem zmian wynikających z ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.). W ocenie skarżącej kasacyjnie postępowanie zostało wszczęte z dniem dokonania przez nią zgłoszenia samowoli budowlanej, tj. 11 czerwca 2019 r. wobec czego zastosowanie w sprawie miały przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji. Natomiast Sąd pierwszej instancji uznał, że z uwagi na wszczęcie postępowania w dniu 24 marca 2023 r., prawidłowym było zastosowanie w sprawie nowych przepisów. Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że postępowanie w przedmiocie legalności robót budowlanych, prowadzone na podstawie przepisów rozdziału 5 ustawy Prawo budowlane, jest postępowaniem wszczynanym przez właściwy organ z urzędu, a nie na wniosek strony. Charakteru tego postępowania nie zmienia fakt, że organ powziął wiadomość o potencjalnym naruszeniu prawa wskutek zawiadomienia pochodzącego od podmiotu trzeciego, tj. współwłaściciela nieruchomości. W tego rodzaju sprawach wniosek o wszczęcie postępowania należy traktować, w kategoriach pisma informacyjnego – sygnału. Skoro przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Pismo skarżącej kasacyjnie spółki z 11 czerwca 2019 r. stanowiło jedynie informację, zawiadomienie o stanie faktycznym. Pismo to nie mogło stanowić wniosku o wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a., gdyż spółka nie posiadała uprawnienia do skutecznego żądania wszczęcia procedury naprawczej. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że postępowanie zostało wszczęte 24 marca 2023 r., tj. w dacie pierwszej czynności procesowej organu jaką było skierowanie ww. pisma do stron. Za bezzasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie daty wszczęcia postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie prawidłowości zastosowania przez WSA w Opolu art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji (19 września 2020 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. A contrario, do spraw wszczętych po tej dacie – jak w niniejszym przypadku – stosuje się przepisy w nowym brzmieniu. Chybione są zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące błędnego zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d p.b. Sąd pierwszej instancji słusznie wywiódł, że w obecnym stanie prawnym instalowanie zewnętrznej instalacji kanalizacyjnej na użytkowanym budynku nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Skoro ustawodawca dążąc do uproszczenia procesu inwestycyjnego zwolnił tego typu roboty z obowiązku uzyskania aktu administracyjnego uprawniającego do ich wykonania, to organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do badania w toku postępowania naprawczego (art. 51 p.b.) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Spór miedzy współwłaścicielami nieruchomości co do zasadności i zakresu wykonywanych prac instalacyjnych ma charakter cywilnoprawny. Przenoszenie go na grunt postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy ustawodawca zrezygnował z nadzoru prewencyjnego nad takimi inwestycjami, stanowiłoby nadużycie formy działania organów państwa. Wyrok WSA w Opolu eliminujący z obrotu prawnego nakaz rozbiórki oparty na błędnej przesłance kompetencyjnej, w pełni odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest ściśle powiązane z procedurami uzyskiwania pozwoleń lub uzyskiwania zgłoszeń. W sytuacji, gdy roboty budowlane są wolne od tych obowiązków, ewentualny brak zgody współwłaściciela na ich wykonywanie stanowi naruszenie strefy stosunków prywatnoprawnych, regulowanych przepisami kodeksu cywilnego. Organy administracji publicznej nie są powołane do rozstrzygania sporów o charakterze cywilnym, o ile nie wymaga tego wyraźny przepis prawa publicznego. W niniejszej sprawie organ administracyjny wobec nowelizacji ustawy Prawo budowlane (od dnia 19 września 2020 r.) nie mógł nałożyć na inwestora obowiązku rozbiórki wykonanej instalacji w trybie likwidacji samowoli budowlanej, wynikającego z art. 51 p.b. Wobec powyższego, prawidłowa była konstatacja Sądu pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. Argumentacja skargi kasacyjnej, oparta na dążeniu do przywrócenia reżimu nieobowiązujących już przepisów, nie znajduje oparcia w przepisach przejściowych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.