II OSK 798/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1229/22 w sprawie ze skargi W. [...] w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2022 r., znak: DON.7100.22.2022.KKL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2022 r. o sygn. VII SA/Wa 1229/22, po rozpoznaniu skargi W. M. [...] w K. (dalej: W.) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ) z 6 maja 2022 r., znak DON.7100.22.2022.KKL, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. GINB zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki) z 9 grudnia 2021 r., nr 542/2021, którą stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: Powiatowy Inspektor) z 21 sierpnia 2020 r., nr 967/2020, nakazującej Ł. Ż. rozbiórkę obiektu budowlanego w budowie o konstrukcji stalowej, stanowiącego nadbudowę na dachu budynku nad lokalem nr [...] w powierzchni zabudowy 50 m2, zlokalizowanego na działce nr [...] i [...], obr. [...] [...], przy ul. [...] [...] w [...], realizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz powodującego zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Ł. Ż. (dalej: inwestor, skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wydane rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. 735 ze zm.; dalej "Kpa.") w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1333 ze zm.; dalej "Pr.bud.") w zw. z art. 7 i 77 § 1 Kpa., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż w toku nadzwyczajnego postępowania administracyjnego organy administracyjne I i II instancji nie kwestionowały zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako robót budowlanych oraz faktu, iż realizowane przez inwestora prace stanowią roboty budowlane, na realizację których wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenie na budowę oraz uzyskanie zgody W. na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji uznanie przez ten Sąd, iż realizowane przez inwestora prace stanowią nadbudowę wykonaną bez wymaganych prawem pozwoleń i zgód, co w następstwie doprowadziło do uchylenia przez Sąd decyzji GINB i decyzji Inspektora Wojewódzkiego stwierdzających nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do oddalenia skargi, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy obarczony jest licznymi wadami proceduralnymi, w stopniu pozbawiającym go waloru dowodowego, a tym samym decyzja o rozbiórce wydana na podstawie takiego materiału dowodowego obarczona jest wadą kwalifikowaną, tj. rażącym naruszeniem prawa, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 Kpa., poprzez błędne stwierdzenie przez Sąd I instancji dokonania przez organ administracyjny II i I instancji kontroli niewłaściwego zastosowania ww. przepisów postępowania dowodowego, tj. na błędnym uznaniu przez ten Sąd, iż w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności organy administracyjne nie są uprawnione do przeprowadzenia kontroli materiału dowodowego, na podstawie którego przyjęto w toku zwykłego postępowania administracyjnego określony stan faktyczny oraz okoliczności sprawy, chociażby miały one istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wydane przez Sąd I instancji orzeczenie i doprowadziło do błędnej subsumcji okoliczności stanu faktycznego zastosowanych przepisów, a w konsekwencji uznaniu, iż decyzja o rozbiórce jest zasadna, bowiem przedmiotowy obiekt stanowi nadbudowę, na realizację którego wymagane jest pozwolenie na budowę oraz zgoda inwestora od W. na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, którymi inwestor się nie legitymuje, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81a ust. 2 i 3 Pr.bud., przez uznanie, iż dopuszczalne było dokonanie czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego bez obecności jakiejkolwiek z osób wskazanych w art. 81a ust. 2 i 3 Pr.bud., pomimo tego, że brak jest podstaw prawnych do odstąpienia od tej zasady, a przeprowadzone w takich okolicznościach czynności kontrolne są skuteczne i posiadają walor dowodu w sprawie, na podstawie którego organ administracyjny jest uprawniony wydać rozstrzygnięcie administracyjne, a w konsekwencji uznaniu za wiarygodny sporządzony i zebrany w sprawie materiał dowodowy, 4. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 poz. 1267; dalej "p.u.s.a."), art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 oraz art. 80 Kpa., poprzez mylne uznanie, iż w toku zwykłego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor wyczerpująco zebrał i rozpoznał cały materiał dowodowy, a także dokładnie wyjaśniły stan faktyczny, w szczególności co do okoliczności, iż zrealizowany przez inwestora obiekt (oranżeria) stanowi nadbudowę budynku, a W. nigdy nie wyraziła zgody dla inwestora na realizację obiektu (oranżerii), podczas gdy Sąd I instancji nie odniósł się do większości zarzutów podniesionych w skardze w zakresie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Inspektora Powiatowego i mylnie uznał, iż decyzja z 21 sierpnia 2020 r. o rozbiórce nie jest dotknięta wada kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. podczas, gdy w toku jej wydania doszło do naruszenia następujących przepisów prawa: a) art. 40 § 2 Kpa. poprzez przyznanie braku skutecznego doręczenia pism stronie postępowania (inwestorowi) w toku postępowania administracyjnego polegające na doręczaniu pism bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika (m.in. brak doręczenia zawiadomienia o oględzinach wyznaczonych na 17 września 2020 r.), którego strona skutecznie ustanowiła; b) art. 68 § 1 i art. 8 Kpa. poprzez sporządzenie protokołu kontroli przeprowadzonej na nieruchomości 20 sierpnia 2020 r. w sposób nie spełniający wymogów prawnych, z protokołu nie wynika, kto i w jakim charakterze był obecny podczas przeprowadzonych czynności, a także wskazane zostały osoby, które nie brały udziału i w ogóle nie byty obecne podczas przeprowadzonych czynności – jak ma to miejsce w przypadku osoby inwestora, co stanowi działanie organu w sposób nie buczący zaufania do władzy publicznej, wskazujący na brak obiektywnego działania wobec wszystkich uczestników postępowania; c) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 i art. 81, a także art. 9 Kpa. poprzez pozbawienie inwestora, jako strony postępowania możliwości czynnego udziału w każdym studium postępowania, przejawiające się w zaniechaniu przez organ wydający decyzję: - zawiadomienia inwestora i jego pełnomocnika o miejscu i terminie czynności kontrolnych – oględzin, a które przeprowadzono przy udziale i w obecności innych stron postępowania; - zawiadomienia inwestora i jego pełnomocnika przed wydaniem decyzji o zebranym w sprawie materiale dowodowym, w tym zgłoszonych przez inne strony postępowania licznych twierdzeń i żądań oraz możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranych dowodów, materiałów, a także złożenia wyjaśnień, co w konsekwencji doprowadziło do całkowitego pozbawienia inwestora jakiegokolwiek prawa do obrony, a także mylnego ustalania okoliczności stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - należytego i wyczerpującego informowania inwestora (strony postępowania) o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą i miały wpływ na ustalenie nałożonego na niego obowiązku przedmiotową decyzją; d) art. 7, 77 oraz art. 80 Kpa. poprzez: - zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, pominięcie całokształtu zebranego materiału dowodowego i oparcie się na wybiórczy dowodach ukierunkowanych na niekorzyść inwestora, w tym pominięciu zgłoszenia z 6 sierpnia 2020 r. o zamiarze wykonania prac zabezpieczających i załączonej do tego zgłoszenia opinii technicznej, a także uznaniu za udowodnione okoliczności nie potwierdzone żadnym materiałem dowodowym, w szczególności błędnego ustalenia przez organ, iż konstrukcja wzniesiona na dachu budynku stanowi jeden "obiekt" o łącznej powierzchni 50 m2 podczas, gdy w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach technicznych przedłożonych przez inwestora, ponad wszelką wątpliwość wynika, iż na dachu budynku wzniesione zostały dwa odrębne, niezależne od siebie konstrukcje, tj. pergola o pow. ok 16 m2 oraz ogród zimowy ok. 28 m2, a co nie zostało w żaden sposób zweryfikowane przez organ wydający decyzję, a tym samym doprowadziło do błędnej subsumcji przepisów prawa materialnego i wydania decyzji, której dotyczy przedmiotowy wniosek; - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niepoczynienie ustaleń, co do tego, czy inwestor posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie nakazu rozbiórki oraz poprzez dowolne ustalenie, że inwestor ma możliwość wykonania nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy okoliczność taka nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy; e) art. 108 § 1 i art. 81 Kpa. poprzez jego błędne zastosowanie, przejawiające się w: - mylnym uznaniu, nie potwierdzonym żadnym wiarygodnym materiałem dowodowym, iż realizowane na dachu budynku prace oraz powstała na nim konstrukcja zagraża bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzkiego podczas, gdy w dniu wykonywane prace miały charakter prac zabezpieczających realizowanych na podstawie i zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a ich realizacja w tym dokumentacja z zakresu bhp (tj. IBWR - Instrukcji Bezpiecznego Wykonywania) była dwukrotnie przedmiotem kontroli m.in. Państwowej Inspekcji Pracy, która wykluczyła takie zagrożenie, co nie zostało zweryfikowane przez organ wydający przedmiotową decyzję i doprowadziło do błędnego uznania, iż spełnione zostały przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; - uznaniu za udowodnioną okoliczność, iż znajdująca się na dachu budynku konstrukcja to jeden obiekt budowlany, naruszający konstrukcję budynku i stanowiący jego nadbudowę, która ponadto zagraża zdrowiu, życiu i mieniu ludzkiemu pomimo, iż inwestor nie miał możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów, a w sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 Kpa.. Na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. w zw. z art. 52 i art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud., poprzez jego niezastosowanie i uznanie za zasadne nałożenie decyzją nr 967/2020 Powiatowego Inspektora z 21 sierpnia 2020 r. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na podmiot nieuprawniony do ich wykonania, tj. inwestora, który nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane w zakresie uprawniającym go do wykonania robót wskazanych daną decyzją, podczas gdy podmiotem uprawnionym do przeprowadzenia takich prac jest wyłącznie W., co w konsekwencji oznacza, iż Sąd uchylił decyzję pomimo, iż w dniu jej wydania była niewykonalna, a której niewykonalność ma charakter trwały, co z kolei stanowi rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji; g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na jego przedwczesnym zastosowaniu bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania naprawczego lub legalizacyjnego, w tym bez wstrzymania wykonalności decyzji w trybie art. 48 ust. 2 ustawy oraz wezwania inwestora w trybie art. 48 ust. 3 do przedłożenia dokumentów potwierdzających zgodność realizowanego ogrodu zimowego z przepisami prawa oraz ustalenie, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi nadbudowę; h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. w zw. z art. 3 pkt 6 i art. 29 ust. 1 pkt 2 (pkt 15 aktualnie) Pr.bud., poprzez błędną interpretację polegająca na uznaniu, że znajdujący się na dachu budynku ogród zimowy oraz pergola stanowią nadbudowę budynku, a także, iż na budowę tego rodzaju obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę, podczas gdy "budowa oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki" jest jednym z wyjątków ustawowych, zwolnionym od uzyskania pozwolenia na budowę na jego realizację. Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości wyroku z 17 listopada 2023 r. o sygn. VII SA/Wa 1229/22 i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję GINB z 6 maja 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Wojewódzkiego z 9 grudnia 2021 r., ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd braku podstaw do wydania orzeczenia o charakterze reformacyjnym ze względu na brak dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, wniesiono o: - uchylenie w całości powołanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodów znajdujących się w aktach sprawy załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, które są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i okoliczności sprawy oraz nie przyczynią się do przedłużenia postępowania sądowoadministracyjnego, tj. ekspertyzy/ opracowania geodezyjnego zawierającego pomiary powierzchni całkowitej tarasu wraz z balustradą przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na ostatniej kondygnacji budynku oznaczonego nr [...] posadowionego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] [...] w [...]: 110 m2 z 26 stycznia 2021 r., sporządzonej przez geodetę Z. H., na okoliczności, iż w dniu wydania decyzji oraz w trakcie poprzedzających ją czynności na dachu budynku znajdywały się (i aktualnie znajdują) dwa (nie jeden) niezależne od siebie i odrębne obiekty (konstrukcje), a także na okoliczność powierzchni tych obiektów i całego trasu, na którym się znajdują; korespondencji (mail) z 30 lipca 2018 r. pomiędzy stronami postępowania, w tym inwestorem na okoliczności, iż współwłaściciele budynku przy ul. [...] wyrazili zgodę inwestorowi na realizację obiektu na dachu budynku nad jego lokalem nr [...]. W piśmie procesowym z 6 marca 2023 r. W. odniosła się do przesłanego jej odpisu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem I instancji. W świetle art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez ten Sąd przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Tytułem uwag ogólnych, istotnych z punktu widzenia przeprowadzonej kontroli decyzji nadzorczych, wskazać wypada, że postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 Kpa. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 Kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 Kpa.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa., natomiast w postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, tym samym nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego w sprawie, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Stąd też formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może być oderwane od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 1494/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób oczywisty nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. II FPS 9/09 (dostępna w CBOSA), przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu. Wymaga podkreślenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazanie co do dalszego procedowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora z 21 sierpnia 2020 r. Za pomocą zarzutu naruszenia powołanego przepisu, nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 2789/22, dostępny w CBOSA). Nie są usprawiedliwione ponadto zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.. Powołany przepis ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany przepis wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który jest kwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia danej normy ustrojowej. Naczelny Sąd Administracyjny, wobec zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 81a ust. 2 i 3 Pr.bud., wskazuje, że czynności kontrolne, zwane też sprawdzającymi w rozumieniu art. 81a ust. 2 i art. 81 ust. 4 Pr.bud., nie są tożsame z oględzinami z art. 79 Kpa., dlatego muszą być traktowane jako przepisy szczególne wobec regulacji zawartych w Kpa.. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 1332/17, II OSK 1231/16, II OSK 627/19, II OSK 1268/21, dostępne w CBOSA). Choć faktycznie pierwsze dwie kontrole na spornej inwestycji odbyły się pod nieobecność inwestora, to dopiero ewentualny brak warunków procesowych, w których inwestor nie mógłby wypowiedzieć się co do prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń, stanowiłby podstawę do stwierdzenia, że jego prawa procesowe naruszono w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju uchybienia w niniejszej sprawie nie wykazano, na co zresztą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II OSK 1268/21, dokonując kontroli wyroku Sądu I instancji o sygn. II SA/Kr 859/20, który zapadł na tle stanu sprawy, mającej ścisły związek ze sprawą aktualnie poddaną kontroli instancyjnej. Przechodząc do oceny sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wyjaśnienia wymaga, że decyzję o nakazie rozbiórki wydano po próbie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego dokonanych samowolnie robót budowlanych. Postanowieniem z 6 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor nałożył bowiem na inwestora obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, celem ewentualnej legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, zakreślając dany termin. Wykonania tego postanowienia nie wstrzymano, a inwestor wniósł od niego zażalenie i nie przedłożył w przewidzianym terminie dokumentów legalizacyjnych. Ostatecznie sprawę w danym zakresie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wcześniej wyroku o sygn. II OSK 1268/21 (dostępny w CBOSA). Skarżący kasacyjnie sam odstąpił od procedury legalizacyjnej, trudno zatem w tych warunkach uznać było, że nakaz rozbiórki wydano przedwcześnie i jest to okoliczność uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie. Co istotne, przeprowadzone postępowanie wykazało, że inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie dysponuje bowiem zgodą na wykonane roboty budowlane wyrażoną przez W. w formie uchwały, a zatem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W. zaś kategorycznie sprzeciwiała się spornej inwestycji, żądając rozbiórki nadbudowy, zgłosiła też samowolę inwestora po rozpoczęciu przez niego prac budowlanych. Zgody takiej nie przedstawił również inwestor ani po wydaniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego na niego obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji legalizacyjnej, ani też nie załączył jej do złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 21 sierpnia 2020 r. o nakazie rozbiórki. Co więcej, nie wniósł odwołania od tej decyzji, wobec czego uzyskała ona walor ostateczności. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że postawiony przez organy nadzorcze zarzut dotyczący przedwczesności wydanej decyzji o nakazie rozbiórki z uwagi na niezakończenie prawomocnie postępowania legalizacyjnego, nie świadczy o naruszeniu art. 48 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 7 i 77 § 1 Kpa. w sposób rażący. Ocena materiału dowodowego, w myśl zasady swobodnej oceny dowodów, nie stanowiła wszak naruszenia prawa, które można by zaliczyć do kwalifikowanego. Powiatowy Inspektor kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzję wydał po analizie całokształtu materiału dowodowego, przeprowadził kilkakrotnie oględziny nieruchomości oraz wziął pod uwagę pisma składane przez strony postępowania, w tym przez członków W.. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego ocenił również, że w sprawie miała miejsce nadbudowa budynku, co skutkowało zastosowaniem art. 48 Pr.bud., a także że inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor, reprezentowany w toku postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, miał możliwość wniesienia odwołania od decyzji o nakazie rozbiórki (czego nie uczynił), nie zareagował na dwukrotnie przesłane upomnienie do jej wykonania, zaś dopiero doręczone mu postanowienie o nałożeniu grzywny z tytułu niewykonania tej decyzji, skutkowało złożeniem wniosku o stwierdzenie jej nieważności. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności organ nie może jednak rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, ma zaś obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa., o czym była już mowa we wstępie niniejszych rozważań. Choć zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 48 ust. 3 Pr.bud. obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nakłada się na inwestora w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, to jednak w realiach niniejszej sprawy, przy kategorycznym sprzeciwie współwłaścicieli nieruchomości wobec istnienia spornego obiektu na dachu budynku, brak jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że inwestor tak określonego obowiązku nie wykona. W tym wypadku ekonomika postępowania uzasadnia odstąpienie od procedury legalizacyjnej, jej wszczynanie bowiem – wobec braku możliwości pozytywnego dla inwestora zakończenia – stanowiłoby zbyt formalistyczne zastosowanie obowiązujących przepisów i w istocie prowadziłoby do dalszego funkcjonowania samowoli budowlanej, która, jak wskazał Powiatowy Inspektor w decyzji z 21 sierpnia 2020 r., powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia. Co do zasady organ nadzorczy ocenia, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym jest dotknięta wadą skutkującą nieważność, na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie jest kontynuacją postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie zwykłym. Postępowanie wyjaśniające w postępowaniu nieważnościowym jest ograniczone. Nie może polegać na ponowieniu postępowania dowodowego przewidzianego dla postępowania zwykłego (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 2604/24, dostępny w CBOSA). Kwalifikacja zatem przeprowadzonej przez inwestora nadbudowy, co do jej charakteru, rozmiaru i oddziaływania na nieruchomość W., podnoszona celem uzasadnienia postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie mogła z podanych względów odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji jako niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, skoro w wyniku kontroli rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym przez GINB oraz Inspektora Wojewódzkiego, dostrzeżono takie ubytki, które uniemożliwiły przyjęcie, czy rzeczywiście doszło do rażącego naruszenia prawa. Zresztą organy nadzorcze nie zakwestionowały podstawy prawnej decyzji o nakazie rozbiórki. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.