II OSK 795/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2065/22 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 21 lipca 2022 r., nr DOP-WPN.61.231.2021.MGr w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2065/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi T. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister") z 21 lipca 2022 r., nr DOP-WPN.61.231.2021.MGr w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy S. (dalej: "Wójt") wnioskiem z 29 października 2021 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej T. S.A. na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina S. (dalej: "projekt decyzji"). Dyrektor Słowińskiego Parku Narodowego (dalej: "Dyrektor Parku"), postanowieniem z 30 listopada 2021 r., nr DU.942.1.127.2021.MZK odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji. W uzasadnieniu podniesiono, że działka nr [...] położona jest w otulinie Słowińskiego Parku Narodowego (dalej: "SPN"). Podkreślono, że teren planowanej inwestycji usytuowany jest pomiędzy jeziorami G. i Ł., który stanowi jeden z najważniejszych szlaków migracyjnych ptaków mających znaczenie europejskie oraz stanowi fragment głównego krajowego i paneuropejskiego korytarza wędrówkowego zwierząt. Zdaniem Dyrektora Parku, lokalizacja wieży spowoduje powstanie fizycznej bariery na trasie wędrówek ptaków i negatywnie wpłynie na przyrodę SPN. Minister, zaskarżonym postanowieniem z 21 lipca 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Parku. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] jest nieużytkowana, położona w enklawie gruntów rolnych i graniczy z gruntami cennymi przyrodniczo, w strefie luźno zabudowanej siedliskami rolniczymi. Zdaniem Ministra, realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia nie będzie wynikać z obecnego gospodarczego wykorzystania nieruchomości (ekstensywne użytkowanie drzew i łąki), a dodatkowo wpłynie na zmianę ukształtowanych cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze, podlegających ochronie. Minister zaznaczył przy tym, że obecny sposób zagospodarowania i użytkowania terenu, jest zgodny z celami ochrony SPN i nie wpływa negatywnie na ochronę przyrody, jak również walorów krajobrazowych. Następnie zaznaczono, że planowana inwestycja (wieża wolnostojąca o wysokości do 55 m n.p.t., zlokalizowana między dwoma jeziorami) jako bariera fizyczna będzie istotnie oddziaływać na grupy ptaków przemieszczające się pomiędzy żerowiskami a noclegowiskiem, powodując kolizje, w szczególności podczas złych warunków atmosferycznych, wiążących się z ograniczoną widocznością. Wskazując ptaki chronione występujące w tym obszarze podkreślono, że ich przeloty mają miejsce na stosunkowo niskiej wysokości - między jeziorami oraz częściami SPN – i tym samym będą one natrafiać na fizyczną przeszkodę. Zdaniem Ministra inwestycja ta będzie wpływać na zwiększoną śmiertelność chronionych gatunków ptaków, dla ochrony których został utworzony SPN. W kwestii wysokości przelotów, odniesiono się do badań przeprowadzonych w Danii, Wielkiej Brytanii i USA oraz obserwacji pracowników SPN. Następnie podniesiono, że propozycja inwestora, iż możliwe byłoby ustalenie odpowiednich oznakowań tak, aby maksymalnie zwiększyć widoczność masztu dla ptaków i nie doprowadzić do "zwiększenia śmiertelności" - nie może zostać zastosowana, bowiem Dyrektor Parku otrzymał do zaopiniowania określony projekt decyzji i w swoim rozstrzygnięciu nie może wykraczać poza jego zapisy. Następnie, Minister wyjaśnił, że wieża to konstrukcja ażurowa o wysokości 55 m, natomiast ptaki przemieszczają się na niskich wysokościach, często zaledwie kilkadziesiąt metrów nad zabudowaniami, tym samym znacznie poniżej planowanej wieży telefonii. Na zakończenie wskazano, że przy analogicznej inwestycji - gdzie uzgodniono projekt decyzji o lokalizacji masztu telefonii - bowiem w trakcie postępowania ustalono nową, nie kolidującą, lokalizację inwestycji na działce nr [...] obręb [...], sąsiadującą z obszarem przemysłowym, w obrębie której budowa masztu nie oddziałuje na przeloty cennych gatunków ptaków występujących w SPN. WSA w Warszawie nie uwzględnił skargi. Sąd wojewódzki wskazał, że fundamentalną przeszkodą w realizacji inwestycji jest kluczowe znaczenie SPN i jego otuliny dla ochrony m.in. bielika, rybołowa, kani rudej, błotniaka łąkowego, błotniaka stawowego, trzmielojada, które migrują pomiędzy żerowiskiem i miejscem odpoczynku. Wyjaśniono, że na jeziorze Ł. gromadzą się przelotnie i zimują ptaki wodno-błotne (gęsi i łabędzie); na torfowiskach objętych obszarem Natura 2000 PLB Pobrzeże Słowińskie w wielotysięcznych stadach nocują żurawie. Dalej, zaznaczono, że specyfika gatunków ptaków pozwoliła na posłużenie się przez organ publikacjami dotyczącymi wysokości przelotów. Zdaniem Sądu I instancji z okoliczności, że publikacje te dotyczą badań prowadzonych w Wielkiej Brytanii, czy Danii, nie wynika, by poczynione w nich obserwacje i wnioski nie mogły zostać przywołane jako warunki dla bytowania tych samych gatunków na terenie Polski. Dodatkowo w odniesieniu do możliwości wbudowania dodatkowych elementów planowanej stacji bazowej, nieprzewidzianych w projekcie (oznaczeń wizualnych i dźwiękowych odstraszających ptaki) podkreślono, że zabezpieczenia te w przypadku spornej inwestycji z uwagi na rozmiar populacji bytującej na tych terenach, a także walory chronione tego obszaru - nie mogą być uznane za wystarczające do ochrony populacji ptaków. Sąd wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotne okoliczności wynikają z art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 2b, pkt 14 i 29 oraz art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.), dalej: "u.o.p.". Mając na uwadze, że teren inwestycji znajduje się w otulinie SPN zapewniając jego ochronę z uwagi na walory przyrodnicze, które korespondują z ochroną ptaków Natura 2000 - Sąd wojewódzki zaznaczył, że dochowanie warunków ochrony, w tym prewencja w obszarze ryzyka podejmowania jakichkolwiek działań oddziałujących na teren chroniony, wymaga szacowania możliwości wystąpienia negatywnych oddziaływań opartego na istniejącej wiedzy i doświadczeniu, jak i stosowania optymalnych rozwiązań niezależnie od stopnia zagrożenia środowiska, przy uwzględnieniu zakazu pogarszania stanu środowiska. Podniesiono, że Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/157/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE L 20/7), dalej: "Dyrektywa" zobowiązuje państwa członkowskie do dążenia do uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk, nawet poza wyznaczonymi obszarami ochrony. Na zakończenie Sąd I instancji odmówił dopuszczenia i przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą Spółkę dowodu z artykułów prasowych i internetowych, podnosząc, że dowodami uzupełniającymi w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą być jedynie dokumenty. Nadto sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 2 ust. 1 u.o.p. poprzez dowolne, nieuzasadnione uznanie, iż pewne jest na podstawie aktualnej wiedzy i naukowych dowodów, iż przy wykorzystaniu najlepszych i najnowocześniejszych rozwiązań oraz dostępnej wiedzy naukowej, nie uniknie się potencjalnych zagrożeń, wynikających z planowanej inwestycji, wobec czego inwestor powinien podjąć decyzję o tym, aby zrewidować swoje zamierzenie; b) art. 33 ust. 1 i 2 u.o.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy mają one zastosowanie do odrębnych postępowań, gdyż lokalizacja inwestycji, a także zasięg jej oddziaływania nie leżą bezpośrednio w obszarze Natura 2000; c) art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 2b, pkt 14 i 29 u.o.p. poprzez dowolne nieuzasadnione przyjęcie, iż lokalizacja inwestycji wpłynie negatywnie na przyrodę parku, w tym bytujące tam gatunki ptaków, w szczególności w aspekcie barier dla przelotów ptactwa; d) Dyrektywy poprzez uznanie, iż może ona stanowić podstawę wydania postanowienia w sytuacji, gdy przepisy te zawierają jedynie ogólne wytyczne dla państw członkowskich; e) art. 8 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 23 u.o.p. poprzez uznanie, iż inwestycja wpłynie w sposób niedozwolony na zmianę ukształtowanych cech charakterystycznych krajobrazu w sytuacji, gdy przepisy te nie mają zastosowania w sprawie, gdyż inwestycja nie będzie znajdować się na terenie SPN; f) art. 8 ust. 2 u.o.p. poprzez dowolne przyjęcie, iż obecny sposób zagospodarowania i użytkowania terenu jest zgodny z celami ochrony parku (utrzymanie siedlisk przyrodniczych) i nie wpływa negatywnie na ochronę przyrody, jak również walorów krajobrazowych; 2) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej: "p.p.s.a." poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, wskutek braku odniesienia się do zarzutów postawionych w skardze i poprzestanie na wskazaniu, iż brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem sporządzone uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia, które umożliwiałoby kontrolę instancyjną w zakresie poczynionych ustaleń, iż: - w toku postępowania poczyniono "konkretne ustalenia faktyczne", w sytuacji gdy oparto się na badaniach naukowych przeprowadzonych poza granicami Polski, a nie uwzględniono lokalizacji inwestycji, wielkości obszaru chronionego, jak i stosunku wielkości inwestycji do obszaru chronionego, a tym samym faktycznej możliwości wpłynięcia negatywnie na środowisko; - organ poczynił "własne obserwacje" w sytuacji, gdy w żaden sposób obserwacje te nie zostały opisane w skarżonych postanowieniach, - Sąd I instancji odgórnie uznał, iż brak podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym art. 5 pkt 14 i pkt 29 oraz art. 11, jak również art. 8 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 23 oraz art. 8 ust. 2 i art. 32 ust. 5, art. 33 ust. 3 u.o.p., w sytuacji gdy w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku znajduje się odniesienie i wyjaśnienie art. 5 pkt 14 i pkt 29 u.o.p., a już nie do pozostałych przepisów, - brak wyjaśnienia odmowy dopuszczenia jako dowodu przedłożonych przez skarżącego mapek i wydruków artykułu, albowiem stwierdzając, że dowody te nie spełniają "wymogów, o jakich mowa w przywołanym przepisie" nie sposób wywieść, czy dowody te nie są traktowane przez Sąd I instancji jako dokumenty (a jeśli tak, to dlaczego), czy też ich przeprowadzenie nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (a jeśli tak, to dlaczego) czy też ich przeprowadzenie spowoduje nadmierne przedłużenie postępowania, c) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu z mapek, artykułów prasowych i internetowych, albowiem dowody te stanowią dokumenty; d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 71 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, przejawiające się w nieprzeprowadzeniu rzetelnego postępowania dowodowego, przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący istotnych okoliczności sprawy, jednostronnej ocenie zebranego materiału dowodowego i wyciągnięciu nielogicznych wniosków ze zgromadzonych w sprawie dowodów poprzez: - uznanie za prawidłową wskazanej w postanowieniu niemającej znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii, iż realizacja przedsięwzięcia nie będzie wynikać z obecnego wykorzystania nieruchomości (ekstensywne użytkowanie drzew i łąk), - brak odniesienia się do zarzutu skarżącego, iż postanowienie oparto na tym, iż przedsięwzięcie miałoby znajdować się na szlaku migracyjnym ptaków, który wiedzie wzdłuż południowego wybrzeża Bałtyku, i jako takie będzie stanowić przeszkodę w sytuacji, gdy w najszerszym miejscu wraz z antenami maszt miałby szerokość 5,47 m, a korytarz znajdujący się między dwoma jeziorami ma co najmniej 4 km (a zatem jest ok. 800 razy szerszy), - uznanie za prawidłowe oparcie postanowienia na badaniach pochodzących z Wielkiej Brytanii czy też USA, które nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w niniejszej sprawie i jako takie nie powinny mieć zastosowania, albowiem dotyczą terenów z odmiennymi uwarunkowaniami technologicznymi i w obrębie występowania znacząco odmiennych warunków atmosferycznych, - uznanie, iż stosowanie na wieżach telekomunikacyjnych oznaczenia (wizualne, jak i dźwiękowe), "nie znajdą zastosowania dla powyższych lokalizacji" jak i to, że proponowane zabezpieczenie masztu telefonii "ze względu na wykorzystywanie jej podczas okresowych przelotów przez tysiące ptaków nie spełni swojej roli" przy jednoczesnym braku wskazania, dlaczego miałoby tak być, czy też podania badań lub danych to potwierdzających, - uznanie, iż kwestia wskazana przez skarżącego odnośnie konieczności posadowienia stacji bazowej we wskazanej lokalizacji z uwagi na ograniczenia w jakości sygnału, została wyjaśniona poprzez przeciwstawienie protestu mieszkańców i Stowarzyszenia niewskazujących na trudności z zasięgiem, a sprzeciwiających się lokalizacji stacji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowień Ministra i Dyrektora Parku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie inwestor oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów procesowych. W kwestii oddalenia wniosków dowodowych złożonych na etapie postępowania przed Sądem I instancji z powodu tego, że środki dowodowe obejmują jedynie dokumenty, należy stwierdzić, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. regulując procedurę przed sądem administracyjnym dopuszcza przeprowadzenie dowodu z dokumentu jako dowodu uzupełniającego. Zatem o tyle rację ma skarżący kasacyjnie, że wnioskowane w skardze mapy i wydruki artykułów opublikowanych na stronach internetowych stanowią dowody z dokumentów, jednakże mają one na celu ustalenie stanu faktycznego, odbiegającego od podstawy faktycznej sprawy. Tym samym nie mają one charakteru uzupełniającego, lecz zmierzają do nowych ustaleń faktycznych, co jest niedopuszczalne w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, lecz sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Sąd wojewódzki słusznie podkreślił swe kompetencje i w konsekwencji zasadnie odmówił dopuszczenia wnioskowanych dokumentów jako dowodów. Przyczyna odmowy, tj. niemożność dokonywania ustaleń w sprawie, choć lakonicznie podana, była prawidłowa i jak najbardziej uzasadniona. Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje przede wszystkim w nierozpatrzeniu przez Sąd wojewódzki wszystkich zarzutów skargi i odniesienie się szerzej jedynie do regulacji zawartych w art. 5 pkt 14 i pkt 29 u.o.p., a pominięciu tych zagadnień prawnych, które dotyczą ochrony walorów krajobrazowych obszaru (art. 5 pkt 23 u.o.p.) oraz Natury 2000. Sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku -nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 3 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1961/21). Dodatkowo - w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15; 28 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 735/19; 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 109/22) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09; 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznając skargę, rozstrzygał w granicach tej sprawy wyznaczonym zakresem wniesionej skargi. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a. Faktem jest natomiast, że rozważania prawne odnoszące się do zaakceptowanego stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym postanowieniu WSA w Warszawie skoncentrował na usytuowaniu terenu inwestycji w otulinie SPN oraz zagrożeniach zewnętrznych na zasoby przyrodnicze tego parku narodowego, których źródłem może być proponowana lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej. Zwrócił przy tym uwagę na normę art. 33 ust. 1 u.o.p., zgodnie z którą zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34 u.o.p., podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Koresponduje to z zaakceptowanymi ustaleniami faktycznymi, że obszar Natura 2000 pokrywa się z obszarem SPN i wobec tego sprawującym nadzór na tą formą ochrony jest Dyrektor Parku (art. 32 ust. 5 u.o.p.). W konsekwencji jednak pominięcie zarzutów skargi do WSA w Warszawie, odnoszących się do ochrony obszaru Natura 2000, pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Podstawą bowiem odmowy uzgodnienia warunków zabudowy było zdiagnozowane negatywne oddziaływanie masztu (lokalizowanego w otulinie) jako zagrożenia zewnętrznego na obszar SPN. Brak zatem oceny propozycji lokalizacji inwestycji ze względu na obszar Natura 2000 i zastosowania adekwatnych do tej formy ochrony przyrody przepisów u.o.p., w żaden sposób nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Tym samym nie można uznać, aby doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dalej za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przyjęcie zatem w oparciu o badania w innych krajach nawyków i zachowań określonych gatunków ptaków oraz założeń ich przelotów nie podlega zwalczaniu poprzez ten zarzut. Dotyczy bowiem przyjętego przez Sąd wojewódzki stanu faktycznego. Jako niezasadne NSA uznał także zarzuty dotyczące niedostrzeżenia przez Sąd wojewódzki wadliwości postępowania wyjaśniającego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 71 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Kluczowym dla przyjętego stanu faktycznego były te dowody, z których wynika obecność w otulinie SPN ptaków objętych czynną ochroną oraz ich zachowania. Należy podkreślić, że lokalizacja SPN jest podyktowana występowaniem dwóch przybrzeżnych jezior Ł. i G. Z racji charakterystyki terenu jest on miejscem bytowania i żerowania szeregu gatunków ptaków chronionych, a ich dokładne wyliczenie znalazło się w postanowieniu, łącznie z omówieniem ich szczególnych cech zachowania oraz sposobów i miejsca przelotów. Ustalenia te zostały oparte nie tylko na obserwacjach zachowania tego samego gatunku ptaków w innych krajach, ale także na danych z dokumentów monitoringu przyrodniczego SPN (najpóźniejsze dane 2017 r.), obserwacjach pracownika SPN oraz znajdującej się w aktach mapie obserwacji ptactwa wokół terenu inwestycji. Ze względu na usytuowanie działki między tymi w/w jeziorami, w miejscu śladowo zamieszkałym oraz stwierdzone migracje ptaków na niskich przelotach - nawet dodatkowe zabezpieczenia i formy odstraszania (wizualne i dźwiękowe) nie wyeliminują tej inwestycji jako ewentualnego zagrożenia dla SPN. Zdaniem NSA słusznie Sąd I instancji ocenił, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 71 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a niewadliwie ustalony stan faktyczny skutkował prawidłowo zastosowanymi przepisami prawa materialnego. Przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, możliwe było przejście do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 u.o.p. nie mógł zostać rozpoznany, gdyż przepis ten został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne i wymienia kolejno zasoby, twory i składniki przyrody, podlegające postulatywnej ochronie zgodnie z regulacjami u.o.p. Ponieważ nie wskazano konkretnego punktu tego ustępu, nie było rolą NSA odczytywanie intencji skarżącego kasacyjnie i ustalanie tych wartości, które zdaniem skarżącego nie zostaną naruszone przedmiotową inwestycją. Z kolei zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 i 2 u.o.p. należy ocenić jako bezprzedmiotowy, gdyż w postanowieniu Ministra wyraźnie stwierdzono, że wykazanie wpływu przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, zgodnie z art. 33 ust. 3 u.o.p., jest przedmiotem odrębnego postępowania. Przepis art. 33 ust. 1 i 2 u.o.p. wymienia zakazy obowiązujące na wyznaczonych obszarach Natura 2000 oraz na proponowanych do objęcia tą ochroną. Ostatecznie jednak przesłanki odmowy uzgodnienia nie były związane z Naturą 2000 (działka znajduje się poza granicami tego obszaru), lecz ze zdiagnozowaniem w otulinie parku narodowego ewentualnego zagrożenia zewnętrznego (art. 5 pkt 14 i 29 u.o.p.). Kluczowe bowiem ustalenia, które zadecydowały o zakwalifikowaniu przedmiotowej inwestycji jako zagrożenia dla wartości, ze względu na które został utworzony SPN miały źródło w fakcie, że działka znajduje się w otulinie SPN, nie zaś w obszarze Natura 2000. Wskazać należy, że u.o.p. wyczerpująco reguluje różnorodne aspekty tworzenia i funkcjonowania parku narodowego. Park taki obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.p. ustanowił różnego rodzaju zakazy obowiązujące na terenie parku. Z kolei na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku (art. 11 ust. 1 u.o.p.). Jakkolwiek w u.o.p. nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego, nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie (vide wyrok NSA z 16 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1893/10). Zgodnie z art. 5 pkt 14 u.o.p. otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 u.o.p.). Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy że w otulinie parku (...) można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Wykazane dokładnie w postanowieniu zagrożenia dla bytujących i żerujących tam gatunków ptaków w powiązaniu z tą konkretną lokalizacją (na działce nr [...], obręb [...]) masztu będzie powodować szkody dla tych gatunków wynikające ze zderzenia z fizyczną przeszkodą w postaci ażurowego masztu, którego widoczność jest ograniczona dla ptaków. Wynika to z ustalonego stanu w naturze polegającego na stwierdzeniu dróg i orientacyjnej wysokości przelotów chronionych gatunków właśnie w tym rejonie. W konsekwencji skutki tego zagrożenia zewnętrznego będą oddziaływać na populacje różnych gatunków ptaków, ze względu na które został utworzony park. Organ podkreślił, że jest możliwa lokalizacja masztu w innym, niezagrażającym ptakom miejscu, gdzie uzyskał zgodę inny operator (działka nr [...], obręb [...], sąsiadująca z obszarem przemysłowym). Niezasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd wojewódzki przyjął, że przepisy Dyrektywy stanowiły podstawę wydania przedmiotowego postanowienia. Sąd ten jedynie prawidłowo stwierdził, że Dyrektywa ta zobowiązuje państwa członkowskie do dążenia do uniknięcia pogorszenia warunków naturalnych siedlisk poza wyznaczonymi obszarami przyrody. Implementując rzeczoną Dyrektywę do krajowego porządku prawnego ustawodawca uchwalił m.in. określone normy w u.o.p. (str. 16 uzasadnienia). Sąd wojewódzki w uzasadnieniu powołał przepis art. 8 ust. 1 i 2 u.o.p., który dotyczy warunków i podstaw tworzenia parków narodowych. Niemniej było to związane z kluczowym zagadnieniem w sprawie, mianowicie obowiązkiem ochrony SPN przed zagrożeniami zewnętrznymi. Jednocześnie rację ma skarżący kasacyjnie, że działka inwestycyjna znajduje się poza terenem parku, ale to właśnie ta forma ochrony przyrody determinuje kryteria oceny możliwości lokalizacji masztu. Gdyby nie utworzono parku, konsekwentnie nie byłaby wyznaczona jego otulina. Zatem pomimo, że nie było możliwe zastosowanie zakazów ustalonych dla SPN, podwyższona ochrona była skutkiem wyłącznie utworzenia tego parku. Z tych wszystkich względów również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.