II OSK 795/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Komitetu [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1173/14 odrzucające skargę [...] Komitetu [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1173/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] Komitetu [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podmiot, który złożył skargę jest stowarzyszeniem zwykłym. Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin. Analiza kolejnych przepisów Rozdziału 6 ww. ustawy, zwłaszcza art. 43 pkt 1 nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 ustawy to oznacza to, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który go reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. Sąd podał, że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach administracyjnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Pomimo tego, że stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, to legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia albo niektórzy z nich, gdy pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią ich wyraźnie do tego w należytej formie. Wobec powyższego, Sąd I instancji wezwał stronę skarżącą do nadesłania pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich członków stowarzyszenia dla S. M. i P. W. do działania w imieniu stowarzyszenia przed sądem administracyjnym w sprawie VII SA/Wa 1173/14 (których to podpisy widnieją pod skargą), ewentualnie podpisanej przez wszystkich członków stowarzyszenia skargi. W ocenie Sądu Wojewódzkiego stowarzyszenie nie wykonało wezwania. Sąd wskazał, że z nadesłanych dokumentów wynika, że w dniu 15 lutego 2012 r. wszyscy członkowie [...] Komitetu [...] z siedzibą w W. wybrali P. W. jako przewodniczącego stowarzyszenia i S. M. jako zastępcę przewodniczącego oraz ustalili, że są oni uprawnieni "do reprezentowania stowarzyszenia we wszystkich prowadzonych i podejmowanych sprawach zgodnie z Regulaminem [...] Komitetu [...] z siedzibą w W.". Z nadesłanego do Sądu regulaminu stowarzyszenia wynika, że celem stowarzyszenie jest zajmowanie się sprawami funkcjonowania i planów Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych w K. Sp. z o.o. oraz, że komitet funkcjonuje jako przedstawicielstwo społeczeństwa zamieszkującego tereny przyległe do ZUOK Sp. z o.o. narażonych na uciążliwości spowodowane działaniem ZUOK. Sposobami realizacji celu komitetu jest m.in. inicjowanie wszelkich działań prowadzących do zmniejszenia uciążliwości zagrożeń dla środowiska pochodzącego z ZUOK w K. Nadesłany protokół z dnia 15 lutego 2012 r. stanowiący o uprawnieniu do reprezentowania stowarzyszenia przez S. M. i P. W. ,,we wszystkich prowadzonych i podejmowanych sprawach zgodnie z Regulaminem [...] Komitetu [...] z siedzibą w W." sprawach odsyła do jego regulaminu, jednakże z treści tego regulaminu nie wynika, aby jego celem lub działaniem miało być także prowadzenie spraw sądowoadministracyjnych. Ponadto, regulamin stowarzyszenia jest aktem kreującym daną jednostkę prawną i nie może być jednocześnie pełnomocnictwem do działania przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej [...] Komitet [...] z siedzibą w W. zaskarżył powyższe postanowienie w całości i zarzucił WSA w Warszawie: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie co dotyczy art. 33 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że złożony do akt sprawy przez skarżącą dokument nie nosił cech pełnomocnictwa i nie dawał (wespół ze złożonym do akt sprawy przez Skarżącą Regulaminem [...] Komitetu [...] z/s w W.) dostatecznych podstaw do ustalenia zakresu pełnomocnictwa, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) poprzez odrzucenie skargi, chociaż skarżący uzupełnił braki formalne, zaś załączony przez niego dokument pozwala na wysnucie wniosku, że wymienione w nim osoby posiadają umocowanie do podejmowania w imieniu wszystkich członków stowarzyszenia czynności także przed sądami administracyjnymi, bowiem nie wprowadza w swej treści ani takich, ani żadnych innych ograniczeń. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przed przystąpieniem do rozważenia poszczególnych zarzutów przypomnieć należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz spełniać dalsze wymogi określone w tym artykule, m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawami tej skargi wskazanymi w art. 174 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1, jest związany przy rozpoznawaniu skargi i uchybienia w jej sformułowaniu powodują niemożność ustosunkowania się do wadliwie postawionych zarzutów. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni wymaganiom przewidzianym dla tego pisma. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych", Naczelny Sąd Administracyjny rozważył podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Zauważyć trzeba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący wyłącznie naruszenia przepisów k.p.a. został wadliwie sformułowany. Sądy administracyjne nie stosują w postępowaniu bezpośrednio przepisów k.p.a., dlatego zarzut dotyczący wadliwego procedowania przez organ powinien być powiązany z zarzutem naruszenia przepisów ustawy p.p.s.a. przez Sąd I instancji, który rozpoznawał skargę. Mimo wskazanych uchybień Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się treścią powołanej uchwały z dnia 26 października 2009 r. rozpoznał tak sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 33 § 2 k.p.a. jest jednak chybiony. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając ten zarzut, zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 33 § 2 k.p.a., który to reguluje kwestie dotyczące pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestie dotyczące wymogów dotyczących pełnomocnictwa uregulowane są w przepisach art. 34 – 44 p.p.s.a. Zatem art. 33 § 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki nie stosował, dlatego też nie mógł go naruszyć. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie w zarządzeniu z dnia 7 listopada 2014 r. w precyzyjny i jednoznaczny sposób poinformował skarżącego, do uzupełnienia pełnomocnictwa o jakiej treści jest zobowiązany. (Z powyższego zarządzenia wynika dla strony również alternatywna możliwość zadośćuczynienia wezwaniu w postaci nadesłania skargi podpisanej przez wszystkich członków stowarzyszenia). (k. 55 akt s.) Pomimo czytelnego wezwania skarżące stowarzyszenie nie uzupełniło braku formalnego skargi w postaci wykazania umocowania do reprezentowania stowarzyszenia, nie nadesłało bowiem takiego dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynikałoby uprawnienie dla S.M. i P. W. do działania w imieniu stowarzyszenia przed sądem administracyjnym w sprawie VII SA/Wa 1173/14. Z nadesłanych dokumentów wynika, że w dniu 15 lutego 2012 r. wszyscy członkowie [...] Komitetu [...] z siedzibą w W. wybrali P. W. jako przewodniczącego stowarzyszenia i S. M. jako zastępcę przewodniczącego oraz ustalili, że są oni uprawnieni "do reprezentowania stowarzyszenia we wszystkich prowadzonych i podejmowanych sprawach zgodnie z Regulaminem [...] Komitetu [...] z siedzibą w W." Z nadesłanego do Sądu regulaminu stowarzyszenia wynika, że celem stowarzyszenia jest zajmowanie się sprawami funkcjonowania i planów Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych w K. Sp. z o.o. oraz, że komitet funkcjonuje jako przedstawicielstwo społeczeństwa zamieszkującego tereny przyległe do ZUOK Sp. z o.o. narażonych na uciążliwości spowodowane działaniem ZUOK. Sposobami realizacji celu komitetu jest m.in. inicjowanie wszelkich działań prowadzących do zmniejszenia uciążliwości zagrożeń dla środowiska pochodzącego z ZUOK w K. Zasadnie uznał zatem Sąd I instancji, że w/w uchwała z dnia 15 lutego 2012 r. (zawarta w wyżej wymienionym protokole z zebrania z dnia 15 lutego 2012 r.) o wyborze przewodniczącego i zastępcy przewodniczącego stowarzyszenia oraz udzieleniu im uprawnienia do reprezentowania stowarzyszenia we wszystkich prowadzonych i podejmowanych sprawach "zgodnie z Regulaminem [...] Komitetu [...] z siedzibą w W." nie jest tożsama z udzieleniem S. M. i P.W. pełnomocnictwa do działania w niniejszej sprawie przed sądem administracyjnym. (Skarżący nie nadesłał również skargi, która byłaby podpisana przez wszystkich członków stowarzyszenia). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela a powtarzanie w tym miejscu obszernej argumentacji przytoczonej przez Sąd Wojewódzki jest zbyteczne. W takiej sytuacji uznać należało, iż skarżący w zakreślonym terminie nie uzupełnił braków formalnych skargi. W takim razie zaś Sąd I instancji prawidłowo, zgodnie z przepisanym rygorem skargę taką odrzucił. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należy zatem również uznać za niezasadny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.