II OSK 794/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 1067/23 w sprawie ze skargi E. W. i R. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2023 r., znak: ZOA-I.7721.18.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od E. W. i R. W. na rzecz Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 stycznia 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1067/23, po rozpoznaniu skargi E. W. i R. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 29 września 2023 r., nr ZOA-I.7721.18.2023, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 10 sierpnia 2023 r., nr PINB 7355/Kon-9/2023, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sprawy regulowane przepisami rozdziału 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, mogą być prowadzone wyłącznie z urzędu. Sąd Wojewódzki stwierdził także, że w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej k.p.a., przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte. W ocenie Sądu pierwszej instancji, pomimo że organy obu instancji zastosowały właściwą procesowo formę odpowiedzi na wniosek skarżących – w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to jednak kluczowym problemem jest użyta przez organy argumentacja uzasadniająca to postanowienie, sprowadzająca się wyłącznie do wywodów w zakresie interpretacji art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby organy podjęły jakiekolwiek czynności kontrolne, zmierzające do dokonania podstawowych chociażby ustaleń faktycznych, co do robót budowlanych, które miały negatywnie oddziaływać na nieruchomość będącą własnością skarżących lub były wykonane niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, jakkolwiek nawet podmiot, który jest w stanie wykazać swój interes prawny w potencjalnym postępowaniu naprawczym nie ma roszczenia o wszczęcie postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego, z uwagi na zasadę oficjalności, wyrażoną w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, to korelacja norm zadaniowych zawartych w Prawie budowlanym oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego prowadzi do konkluzji, że odmawiając wszczęcia postępowania naprawczego w oparciu o art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wyjaśnić stronie motywy swojego rozstrzygnięcia, tj. wyjaśnić brak podstaw do prowadzenia czynności w ramach postępowania naprawczego. Innymi słowy: zasada oficjalności postępowania nadzorczego nie stanowi wystarczającego argumentu dla odmowy wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego musi zostać przez organ nadzoru umotywowana brakiem podstaw faktycznych i prawnych. W uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania musi znaleźć się wyjaśnienie, oparte na ustaleniu podstawowych przynajmniej elementów stanu faktycznego sprawy, że organ nadzoru nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego z urzędu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że oparcie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego wyłącznie na przywołaniu art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, bez podjęcia jakichkolwiek czynności kontrolnych zmierzających do podstawowej choćby weryfikacji faktów wskazywanych przez podmiot, który powołuje się na własny interes prawny stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 10, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych uniemożliwia weryfikację stanowiska organu nadzoru budowlanego w perspektywie realizacji powierzonych mu zadań oraz podstawowych standardów proceduralnych i podstawowych gwarancji ochrony prawnej jednostki w postępowaniu administracyjnym. W skardze kasacyjnej, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzucił naruszenie: - przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 53a Prawa budowlanego w zakresie, w jakim zostało uchylone postanowienie z 29 września 2023 r., nr ZOA-1.7721.18.2023 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 10 sierpnia 2023 r., znak: PINB 7355/Kon-9/2023, którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek E. W. i R. W. z 20 lipca 2023 r., w sytuacji w której należało skarżone postanowienie utrzymać w mocy, oddalając złożoną przez skarżących skargę do Sądu pierwszej instancji, bowiem z przepisu prawa materialnego brak było podstaw do wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie, która objęta jest przesłanką opisaną w treści powołanego art. 53a Prawa budowlanego; - prawa procesowego przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego błędnie odmówiły wszczęcia postępowania bez podjęcia czynności wyjaśniających w sprawie, w sytuacji gdy w wyniku nowelizacji przepisów ustawy prawo budowlane, w sprawach z zakresu samowoli budowlanej i w sprawie z zakresu prawidłowości realizowania procesu budowlanego, postępowanie wszczyna się wyłącznie z urzędu; - prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego a w konsekwencji wydanie orzeczenia z naruszeniem art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy materiał dowodowy nie budzi wątpliwości do jego zakresu, czemu w uzasadnieniu skarżonego kasacyjne wyroku skład orzekający Sądu pierwszej instancji dał wyraz, a w konsekwencji uchylił postanowienie organów obu instancji nakazując przeprowadzenie ustaleń, niezgodnie z treścią powołanych art. 53a Prawa budowlanego i art. 61a k.p.a., a w konsekwencji brak spójności pomiędzy wydanym rozstrzygnięciem a uzasadnieniem, z którego wynika, że organ właściwie postąpił, lecz dodatkowo winien działać w sprzeczności z przepisem prawa materialnego narażając się na sankcję nieważności. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. W. i R. W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną. Postanowieniem z 28 października 2025 r., NSA na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a. podjął zawieszone w tej sprawie postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt II OPS 2/25. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wskazane przepisy prawa przywołane w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się zasadna. Trafne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 53a Prawa budowlanego. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że w dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OPS 2/25 podjął uchwałę, w której stwierdził, że: 1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu; 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy – Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Obowiązek uwzględnienia treści powyższej uchwały wynika z istoty mocy ogólnie wiążącej uchwał NSA, która sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, a odstąpienie od tego stanowiska możliwe jest wyłącznie w warunkach przewidzianych w art. 269 § 1 p.p.s.a. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować, co też kontrolując zaskarżony wyrok NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uczynił. Wyjaśniając w uzasadnieniu uchwały wywołane stosowaniem art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego rozbieżności wyeksponowano, że z ich literalnego brzmienia wynika jednoznacznie, że postępowania administracyjne w sprawach dotyczących rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy oraz wydania niektórych decyzji związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych wszczyna się wyłącznie z urzędu, na zasadzie oficjalności. Istotny w niniejszej sprawie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Nie jest zatem możliwe wszczęcie i prowadzenie w tych kategoriach spraw postępowania na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Odnosząc się natomiast do kwestii właściwej odpowiedzi organu na skierowany do niego wniosek o wszczęcie postępowania w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy NSA w uchwale stwierdził, że skierowany do organu nadzoru budowlanego wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie jest zaś wnioskiem, który inicjowałby odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. W postępowaniach wszczynanych na zasadzie oficjalności przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem. Jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Żądanie takie nie wymaga jednak od organu sformalizowanej reakcji procesowej w postaci wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a., a jedynie obliguje do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu oraz do poinformowania, w drodze pisma informacyjnego, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Egzekwowanie tych obowiązków nie jest jednak dopuszczalne przy pomocy środków zwalczających bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania skoro organ nie ma obowiązku wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W świetle powyższych uwag stanowisko Sądu a quo jako nieprawidłowe nie mogło się ostać. O ile Sąd ten opowiedział się za możliwością wszczęcia postępowań nadzorczych w trybie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego wyłącznie z urzędu a nie na wniosek strony, o tyle stwierdził niedopuszczalność wydanego w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z powołaniem się tylko na zasadę oficjalności. Uznał bowiem, że taka odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego musi zostać przez organ umotywowana brakiem podstaw faktycznych i prawnych, co pozostaje jednak w oczywistej sprzeczności z poglądem wyrażonym we wskazanej uchwale, gdzie wyraźnie wyjaśniono, że formalny a nie merytoryczny charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania, w fazie inicjatywnej, nie aktualizują się jeszcze ustawowe kompetencje organu do prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie do podjęcia czynności wyjaśniających poza formalnymi ramami procedury administracyjnej. Z powołaniem się na orzecznictwo i doktrynę NSA uznał, że z tego względu wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie poprzedza gromadzenie dowodów, organ nie ustala stanu faktycznego, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Motywy uchwały rozwiewają również obawy Sądu a quo odnośnie braku zagwarantowania stronom właściwej kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego oraz właściwej informacji o podjętych działaniach w sytuacji, gdy treść postanowienie wydanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. abstrahuje od realnych naruszeń prawa budowlanego. NSA w sposób kompleksowy i szczegółowy wyłuszczył możliwości obrony własnego interesu prawnego jednostki w ramach procedur określonych przez ustawodawcę w przypadku braku reakcji organu na skierowane do niego żądania usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego. Opieszałość bądź inne zaniedbania organu nadzoru w tym zakresie mogą stanowić przedmiot: 1. skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a. (art. 227 i n.), 2. wniosku do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego, 3. wystąpienia do prokuratora, któremu służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a), 4. wniosku do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie odpowiednich czynności, który po zbadaniu sprawy może zwrócić się do właściwego organu, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2024 r. poz. 1264), o wszczęcie postępowania administracyjnego. W świetle tego NSA uznało, że jednostka nie jest pozbawiona możliwości złożenia środka przeciwdziałającego brakowi reakcji lub opieszałości organu nadzoru budowlanego, a ochrona interesu prawnego jednostki powołującej się własny interes prawny może być realizowana w innych formach poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. Stąd też stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia naruszając przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, co uprawniało NSA do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. Natomiast uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną NSA w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdził, przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w wiążącej uchwale, że zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie narusza przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy ani nie jest obciążone wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Pomimo tego, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie zostało uznane w uchwale za właściwą reakcją organu na wniosek podmiotu indywidualnego o wszczęcie postępowania nadzorczego to jednak wywołuje pożądany skutek procesowy w postaci braku wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania odpowiadający w istocie celowi pisma informacyjnego. Nie jest również rozstrzygnięciem, co do którego zachodzi podstawa stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa lub wydania bez podstawy prawnej, wymagająca stwierdzenia nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stanowisko wyrażone w uchwale NSA jest w istocie potwierdzeniem powstałych w orzecznictwie rozbieżności nie tylko w zakresie charakteru i konsekwencji stosowania przepisów art. 53a ust. 1 i 72a Prawa budowlanego, ale również co do najwłaściwszego sposobu reakcji organu na inicjatywę wszczęcia postępowań nadzorczych pochodzącą od osób trzecich, w tym nawet od stron. Istnienie przedstawionych w uzasadnieniu uchwały rozbieżności interpretacyjnych stanowi przeszkodę w stwierdzeniu nieważności postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a. wydanego w stosunku do wniosku podmiotu dążącego do wszczęcia postępowań z Rozdział 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Nie można przypisać organowi rażącego naruszenia prawa, którego wykładnia rodzi problemy interpretacyjne i prowadzi do rozbieżnych wyników. Niezasadny okazał się w tej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem dostrzeżone przez skarżący kasacyjnie organ niekonsekwencje wysłowione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w istocie odzwierciedlają błędy popełnione przy stosowaniu przepisów art. 61a § 1 k.p.a. i art. 53a Prawa budowlanego w kontroli sądowoadministracyjnej, a nie świadczą o brakach tego uzasadnienia uniemożliwiających jego kontrolę instancyjną. Za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena okoliczności sprawy przez Sąd pierwszej instancji w sposób odmienny od oczekiwań skarżącego nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W realiach kontrolowanego postępowania zawarty w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a., który stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, ocenić należało jako nietrafny. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 202 § 2, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), na które składa się wpis sądowy od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika.