II OSK 794/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 1067/23 w sprawie ze skargi E.W. i R.W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 29 września 2023 r., znak: ZOA-I.7721.18.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 stycznia 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1067/23, po rozpoznaniu skargi E. W. i R. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 29 września 2023 r., nr ZOA-I.7721.18.2023, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 10 sierpnia 2023 r., nr PINB 7355/Kon-9/2023, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sprawy regulowane przepisami rozdziału 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, mogą być prowadzone wyłącznie z urzędu. Sąd Wojewódzki stwierdził także, że w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej k.p.a., przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte. W ocenie Sądu pierwszej instancji, pomimo że organy obu instancji zastosowały właściwą procesowo formę odpowiedzi na wniosek skarżących – w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to jednak kluczowym problemem jest użyta przez organy argumentacja uzasadniająca to postanowienie, sprowadzająca się wyłącznie do wywodów w zakresie interpretacji art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby organy podjęły jakiekolwiek czynności kontrolne, zmierzające do dokonania podstawowych chociażby ustaleń faktycznych, co do robót budowlanych, które miały negatywnie oddziaływać na nieruchomość będącą własnością skarżących lub były wykonane niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, jakkolwiek nawet podmiot, który jest w stanie wykazać swój interes prawny w potencjalnym postępowaniu naprawczym nie ma roszczenia o wszczęcie postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego z uwagi na zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, to korelacja norm zadaniowych zawartych w Prawie budowlanym oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego prowadzi do konkluzji, że odmawiając wszczęcia postępowania naprawczego w oparciu o art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wyjaśnić stronie motywy swojego rozstrzygnięcia, tj. wyjaśnić brak podstaw do prowadzenia czynności w ramach postępowania naprawczego. Innymi słowy, zasada oficjalności postępowania nadzorczego nie stanowi wystarczającego argumentu dla odmowy wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego musi zostać przez organ nadzoru umotywowana brakiem podstaw faktycznych i prawnych. W uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania musi znaleźć się wyjaśnienie, oparte na ustaleniu podstawowych przynajmniej elementów stanu faktycznego sprawy, że organ nadzoru nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego z urzędu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że oparcie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego wyłącznie na przywołaniu art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, bez podjęcia jakichkolwiek czynności kontrolnych zmierzających do podstawowej choćby weryfikacji faktów powoływanych przez podmiot, który powołuje się na własny interes prawny, stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 10, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych uniemożliwia weryfikację stanowiska organu nadzoru budowlanego w perspektywie realizacji powierzonych mu zadań oraz podstawowych standardów proceduralnych i podstawowych gwarancji ochrony prawnej jednostki w postępowaniu administracyjnym. W skardze kasacyjnej, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzucił naruszenie: - przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 53a Prawa budowlanego w zakresie, w jakim zostało uchylone postanowienie z 29 września 2023 r., nr ZOA-1.7721.18.2023, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 10 sierpnia 2023 r., znak: PINB 7355/Kon-9/2023, którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek E. W. i R. W. z 20 lipca 2023 r., w sytuacji w której należało skarżone postanowienie utrzymać w mocy oddalając złożoną przez skarżących skargę do Sądu pierwszej instancji, bowiem w świetle przepisu prawa materialnego brak było podstaw do wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie, która objęta jest przesłanką opisaną w treści powołanego art. 53a Prawa budowlanego; - prawa procesowego przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego błędnie odmówiły wszczęcia postępowania bez podjęcia czynności wyjaśniających w sprawie, w sytuacji gdy w wyniku nowelizacji przepisów ustawy Prawo budowlane, w sprawach z zakresu samowoli budowlanej i w sprawie z zakresu prawidłowości realizowania procesu budowlanego, postępowanie wszczyna się wyłącznie z urzędu; - prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego a w konsekwencji wydanie orzeczenia z naruszeniem art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy materiał dowodowy nie budzi wątpliwości do jego zakresu, co w uzasadnieniu skarżonego kasacyjne wyroku, skład orzekający Sądu pierwszej instancji dał wyraz, a w konsekwencji uchylił postanowienie organów obu instancji nakazując przeprowadzenie ustaleń, niezgodnie z treścią powołanych art. 53a Prawa budowlanego i art. 61a k.p.a., a w konsekwencji brak spójności pomiędzy wydanym rozstrzygnięciem a uzasadnieniem, z którego wynika, że organ właściwie postąpił, lecz dodatkowo winien działać w sprzeczności z przepisem prawa materialnego narażając się na sankcję nieważności. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. W. i R. W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną. Po wniesieniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 24 lutego 2025 r., na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a., wniósł o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny?". W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, Prezes NSA wniósł o wyjaśnienie: "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach?". Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą akt II OPS 2/25 i wyznaczono skład siedmiu sędziów do rozpoznania sprawy. Odpowiedź na postawione przez Prezesa NSA pytania prawne jest istotna dla oceny zarzutów kasacyjnych sformułowanych w przedmiotowej sprawie. Z tych względów rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyjaśnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanych przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania kasacyjnego do czasu rozstrzygnięcia wniosku Prezesa NSA. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przez odesłanie zawarte w art. 193 zdanie pierwsze in principio p.p.s.a. przywołany przepis stosuje się odpowiednio do postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.