II OSK 793/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 2156/25 w sprawie ze skargi T.R. na pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2025 r., znak: DWRMNiE-WROOA-65441.87.2025 w przedmiocie: dokonania zmian organów władz kościelnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 stycznia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 2156/25 odrzucił skargę T.R. (dalej: "skarżący") na pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 lipca 2025 r., znak: DWRMNiE-WROOA-65441.87.2025 w przedmiocie dokonania zmian organów władz kościelnych oraz zwrócił skarżącemu kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sąd motywując rozstrzygnięcie oparte na art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż zaskarżone pismo z 17 lipca 2025 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani żadnego innego aktu wymienionego w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Jednocześnie wyjaśniono, że zaskarżone pismo jest pismem informującym skarżącego o tym, że w sprawie dokonania zmian w Rejestrze kościołów i innych związków wyznaniowych w zakresie władz K. w R., organ wydał już 13 maja 2025 r. postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego reprezentację K. w R. przez ks. T.R., a 30 czerwca 2025 r. wydano postanowienie utrzymujące zaskarżone postanowienie w mocy. Podsumowując Sąd wskazał, że skoro pismo to nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie kształtuje praw i obowiązków skarżącego, nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia, to nie podlega kontroli sądu administracyjnego. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące odrzuceniem skargi w sytuacji, gdy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i § 7 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych (Dz. U. z 1999 r., Nr 38, poz. 374, dalej: "rozporządzenie MSWiA"), poprzez błędne przyjęcie, że pismo z 17 lipca 2025 r., znak: DWRMNiE-WROOA-65441.87.2025 nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, podlegającego kontroli sądu administracyjnego pomimo, iż w piśmie zostało zawarte stwierdzenie, że odrębna korespondencja zawierająca wniosek o dokonanie zmiany w rejestrze kościołów i innych związków wyznaniowych w zakresie władz K. w R. nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a tym samym zawiera jednostronne i władcze oświadczenie woli organu o braku podstaw do dokonania zmian w prowadzonym przez niego rejestrze, a w konsekwencji dotyczy sytuacji prawnej T.R., który według posiadanych przez niego dokumentów (załączonych do akt postępowania sądowego) jest administratorem K. w R.; 3) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i § 8 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenie MSWiA, poprzez pominięcie, że pismo z 17 lipca 2025 r., znak: DWRMNiE-WROOA-65441.87.2025 może być traktowane jako przejaw bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 31 czerwca 2025 r. w sprawie dokonania zmiany w prowadzonym przez organ rejestrze kościołów i innych związków wyznaniowych, która powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej; 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia motywów rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, gdyż z uzasadnienia postanowienia nie wynika, dlaczego Sąd uznał, że skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, nie odniósł się do podstaw prawnych wskazanych w skardze, nie dokonał analizy całokształtu sprawy, na tle której wniesiona została skarga, co uniemożliwia kontrolę instancyjną oraz sformułowanie zarzutów kasacyjnych. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W punkcie wyjścia trzeba wskazać, że granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych określone zostały w art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a. oraz wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W ujęciu przedmiotowym kontrolą objęto zróżnicowane formy działania administracji - od indywidualnych aktów stosowania prawa (decyzje, postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej) aż po akty stanowienia prawa o charakterze generalnym (akty prawa miejscowego, inne akty jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków, akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego). Kontrolą objęto także bezczynność oraz przewlekle prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa. Rozszerzenie zakresu kognicji sądów administracyjnych może nastąpić na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., który przewiduje możliwość określenia przez ustawodawcę innych rodzajów spraw należących do właściwości tych sądów. W rozpoznawanej sprawie rozważenia wymagało, czy dopuszczalne jest zaskarżenie w drodze sądowoadministracyjnej pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji informującego skarżącego o tym, że w sprawie dokonania zmian w Rejestrze kościołów i innych związków wyznaniowych w zakresie władz K. w R, organ wydał już 13 maja 2025 r. postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego reprezentację K. w R. przez ks. T.R., a 30 czerwca 2025 r. wydano postanowienie utrzymujące zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie autora skargi kasacyjnej wydanie zaskarżonego pisma należy potraktować jako czynność należącą do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. objętych właściwością sądów administracyjnych, która podlega zaskarżeniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Rozważenie powyższej kwestii jest kluczowe, bowiem determinuje zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzucenie skargi, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji zaskarżonym postanowieniem. W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. chodzi o takie akty lub czynności, które: a) mają charakter zewnętrzny, przy czym nie może być to ani decyzja, ani postanowienie (te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), b) podejmowane są w sprawach indywidualnych, c) mają charakter władczy (publicznoprawny), ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych, d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008 r. nr 2, poz. 21; R. Hauser, K. Celińska-Grzegorczyk, Sądowa kontrola administracji publicznej. System Prawa Administracyjnego. Tom 10, wyd. 2, pod red. R. Hauser, 2016 r., Legalis/el.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 lipca 2025 r. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Pismo to nie posiada cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Pod pojęciem "sprawa administracyjna" rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego bądź potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku, które wynikają z mocy samego prawa. Natomiast "rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej" jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki bądź prawem wymagane potwierdzenie uprawnień lub obowiązków (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 768/24, LEX nr 3719499). Słusznie zaakcentował Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone pismo z 17 lipca 2025 r., ma jedynie charakter informujący stronę o sposobie załatwienia wniosku o dokonanie zmian w Rejestrze kościołów i innych związków wyznaniowych w zakresie władz K. w R.. W piśmie tym wskazano, że organ wydał już postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego reprezentację K. w R. przez ks. T.R. (postanowienie z 13 maja 2025 r.), a 30 czerwca 2025 r. wydano postanowienie utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie z 13 maja 2025 r. Wobec powyższego kolejne wnioski o uwzględnienie zmiany władz K. w R., tj. wnioski z 22 oraz z 31 czerwca 2025 r. nie wywołują skutków prawnych. Pismo to nie zawiera władczego rozstrzygnięcia, które decydowałoby o sytuacji prawnej skarżącego. Nie nadało również skarżącemu żadnych uprawnień, nie nałożyło na niego jakichkolwiek obowiązków wynikających z przepisów prawa, do których to przesłanek odwołuje się art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz stanowi wyłącznie wyraz komunikacji ze skarżącym, oświadczenie wiedzy o stanie sprawy (losach wniosku o zmianę władz). Brak jest zatem podstaw, by przypisywać mu cechy aktu administracyjnego indywidualnego wywołującego skutki prawnoadministracyjne i podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej, w tym na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nieprawidłowe jest również założenie skarżącego, że zaskarżone pismo świadczy o bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku z 31 czerwca 2025 r., ponieważ organ nie wydał stosownej decyzji. Kwestia zmiany ujawnionych w rejestrze danych w zakresie władz K. w R. została już bowiem rozstrzygnięta postanowieniem z 13 maja 2025 r. utrzymanym w mocy rozstrzygnięciem z 30 czerwca 2025 r. Zatem wobec treści wniosku z 31 czerwca 2025 r., właściwą reakcją organu było poinformowanie skarżącego o dokonanym już uprzednio rozstrzygnięciu sprawy. Z tych względów za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie doszło też do naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skoro - jak zostało wcześniej stwierdzone - skarga na pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 lipca 2025 r. nie podlega właściwości sądu administracyjnemu, a co za tym idzie nie mogła zostać merytorycznie rozpoznana. Nie można także uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uzasadnienie postanowienia Sądu pierwszej instancji spełnia wyszczególnione w tym przepisie wymogi i zawiera wskazane tam elementy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do wydania zaskarżonego orzeczenia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną podstaw prawnych.