II OSK 792/20

Dnia 2 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Y. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1158/19 w sprawie ze skargi Y. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu i zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1158/19, oddalił skargę obywatela Ukrainy Y. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] stycznia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] marca 2017 r. o zobowiązaniu skarżącego do powrotu i zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył następujące podstawy kasacyjne. Naruszenie art. 348 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki uzasadniające udzielenie skarżącemu zgody na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych, w sytuacji, gdy w miejscu zamieszkania skarżącego w kraju pochodzenia istnieje zagrożenie dla jego życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego. Naruszenie art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki uzasadniające udzielenie skarżącemu zgody na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych, w sytuacji, gdy zobowiązanie skarżącego do powrotu naruszałoby jego prawo do życia rodzinnego i prywatnego w rozumieniu przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnione oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. na skutek niedostrzeżenia naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie przyjęcia, że brak jest okoliczności uzasadniających udzielenie skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych na podstawie art. 348 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, tj.: a) art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim zaniechano przeprowadzenia dalszych czynności niezbędnych do pełnego zebrania materiału dowodowego sprawy oraz do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków – matki skarżącego oraz jego braci: O. K. oraz S. K. na okoliczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kontekście ochrony życia rodzinnego skarżącego, więzi łączących skarżącego z krajem pochodzenia oraz Polską, a nadto na okoliczność rzetelnego ustalenia rzeczywistych warunków panujących w kraju pochodzenia skarżącego, b) art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim zaniechano przeprowadzenia dalszych czynności niezbędnych do pełnego zebrania materiału dowodowego sprawy oraz do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lekarza sądowego na okoliczność ustalenia stanu zdrowia skarżącego, tym bardziej, że problemy zdrowotne skarżącego były sygnalizowane przez jego pełnomocnika na etapie postępowania administracyjnego. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistym stanem sprawy, w tym w szczególności nieprzeprowadzenie czynności mających na celu zaktualizowanie opracowania Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia Urzędu do Spraw Cudzoziemców nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sytuacji, gdy od wydania decyzji przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców minął niemal rok, zaś od wydania decyzji przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] ponad dwa i poł roku, przez który to czas sytuacja w kraju pochodzenia skarżącego niewątpliwie mogła ulec zmianie. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy, stwierdzić należy, że niezasadna jest podstawa kasacyjna, w której zarzuca się, iż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, mimo że organy administracji nie przeprowadziły dowodu z zeznań w charakterze świadków matki i dwóch braci skarżącego na okoliczność naruszenia decyzją o zobowiązaniu do powrotu prawa do życia rodzinnego i prywatnego skarżącego oraz na okoliczność sytuacji w kraju pochodzenia. Odnośnie do ochrony życia rodzinnego wskazać należy, że nie są kwestionowane ustalenia organów administracji, według których skarżący urodzony 9 października 1979 r. nie jest żonaty i nie ma dzieci oraz że wraz z nim w Polsce przebywa jego matka urodzona 9 sierpnia 1959 r. oraz dwaj bracia urodzeni 12 sierpnia 1988 r. i 2 marca 1986 r., posiadający własne rodziny. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) dotyczącym wykładni art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poświęconego ochronie życia rodzinnego i prywatnego, przyjmuje się, że o życiu rodzinnym pomiędzy dorosłymi dziećmi i rodzicami oraz pomiędzy dorosłym rodzeństwem można mówić wówczas, gdy zostaną wykazane dodatkowe elementy zależności (tak w sprawie Balogun przeciwko Wielkiej Brytanii, sprawa nr 60286/09, § 43). W związku z tym zauważyć należy, że w postępowaniu administracyjnym oraz obecnie w skardze kasacyjnej nie wskazuje się na żadne okoliczności dotyczące szczególnych zależności, które mogłyby świadczyć o istnieniu życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 Konwencji pomiędzy skarżącym, jego matką i dorosłymi braćmi. Nie było zatem podstaw, aby organy administracji miały przesłuchiwać wskazane osoby na okoliczności związane z życiem rodzinnym skarżącego. Odnośnie do ochrony życia prywatnego wskazać należy, że nie jest kwestionowane ustalenie organów administracji, że skarżący z matką przyjechał do Polski 30 lipca 2015 r. Zatem, do Polski przyjechał, gdy miał 35 lat, a w chwili wydania zaskarżonej decyzji przebywał w Polsce od 3 i pół roku. Przesłuchiwany w postępowaniu administracyjnym 30 stycznia 2017 r. nie wskazywał na żadne takie relacje społeczne, jak wskazane w skardze kasacyjnej. Na pytanie, czy zobowiązanie do powrotu naruszy prawo do życia rodzinnego i prywatnego skarżącego skarżący odpowiedział, że prawo do życia rodzinnego nie zostanie naruszone, zaś prawo do życia prywatnego zostanie naruszone przez to, że nie może wrócić do domu rodzinnego, a w innej części Ukrainy nie może zamieszkać z powodu złego traktowania przesiedleńców wewnętrznych. W tej sytuacji organy administracji nie miały podstaw aby przesłuchiwać w charakterze świadków członków jego rodziny na okoliczność prowadzenia w Polsce przez skarżącego życia prywatnego w rozumieniu art. 8 Konwencji. Odnośnie do przesłuchania członków rodziny skarżącego w charakterze świadków w celu ustalenia sytuacji w kraju pochodzenia wskazać należy, że skarżący w postępowaniu administracyjnym nie wnosił o przeprowadzenie takich dowodów, zaś okoliczności i charakter sprawy nie uzasadniały potrzeby ich przeprowadzenia z urzędu. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W ocenie NSA wskazani świadkowie nie mogliby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w zakresie sytuacji w kraju pochodzenia. Sytuację w kraju pochodzenia należy ustalać w ogólnej perspektywie dotyczącej kraju pochodzenia, z uwzględnieniem informacji, które poszczególnym obywatelom mogą być niedostępne, w tym takich, jak przepisy ustawowe i wykonawcze oraz sposób ich stosowania oraz sytuacja i warunki życia na obszarze całego kraju, a nie tylko w tych rejonach, gdzie świadek przebywał. W ocenie NSA nie jest trafny argument z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że sytuację w kraju pochodzenia powinno się ustalać na podstawie dostępnych opracowań oraz zeznań świadków. Oparcie się na zeznaniach kilku (trzech, jak proponuje się w skardze kasacyjnej) świadków i to pochodzących z najbliższej rodziny skarżącego nie byłoby miarodajnym źródłem wiedzy o sytuacji w kraju pochodzenia. Zwrócić też należy uwagę, że według uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazani świadkowi mieli wyjaśnić sytuację na obszarze zagrożonym działaniami wojennymi, co było zbędne, gdyż organy administracji nie kwestionują, że w tym rejonie skarżący mógłby być narażony na poważną krzywdę. Organy administracji uznały jednak, że skarżący może osiedlić się w rejonach Ukrainy, które nie są objęte konfliktem, przy czym ustaliły to z uwzględnieniem regulacji prawnych wprowadzonych na Ukrainie w celu pomocy osobom wewnętrznie przesiedlonym, zaznaczając, co w skardze kasacyjnej nie jest kwestionowane, że skarżący dotychczas nie starał się o udzielenie mu takiej pomocy. Nie jest jasne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy wyjaśnienie szczegółów postępowań dotyczących udzielenia ochrony międzynarodowej członkom rodziny skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że wobec skarżącego takie postępowanie z negatywnym skutkiem zakończyło się. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzucając, że nie wyjaśniono szczegółów postępowań dotyczących udzielenia ochrony międzynarodowej członkom rodziny skarżącego, nie wskazuje się jakie to ma znaczenie dla obecnej sprawy skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśniając zarzuty związane z ustaleniami sytuacji w kraju pochodzenia twierdzi się, że organy administracji nie wyjaśniły rzeczywistej sytuacji w kraju pochodzenia. Nie podaje się jednak, jaka ta rzeczywista sytuacja jest. Twierdzi się jedynie, że opracowania Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia Urzędu do Spraw Cudzoziemców "nie przedstawiają w pełni realiów w jakich żyją ludzie na Ukrainie". Zauważyć należy, że sytuacja w kraju pochodzenia ma w rozpoznawanej sprawie, uwzględniając materialnoprawne podstawy skargi kasacyjnej, znaczenie tylko o tyle, o ile zarzuca się naruszenie art. 348 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), czyli przyjęcie, że Ukraina nie jest krajem, w którym, zagrożone byłoby prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego skarżącego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Istotne jest przy tym, że w części, z której skarżący pochodzi (obwód doniecki), wskazane wartości byłyby zagrożone. Natomiast takie zagrożenie nie występuje w części Ukrainy, która nie jest objęta wewnętrznym konfliktem zbrojnym. Zatem, ustalenia dotyczące sytuacji w kraju pochodzenia powinny dotyczyć po pierwsze, tego, czy skarżący może zamieszkać na obszarze kraju pochodzenia nieobjętym działaniami wojennymi, po drugie, tego, czy na tym obszarze zagrożone byłoby prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego skarżącego w rozumieniu Konwencji. Nie chodzi więc o ustalenia dotyczące tylko jakości życia, lecz bardziej fundamentalne kwestie. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, w której zarzuca się niewyjaśnienie okoliczności związanych ze stanem zdrowia skarżącego zauważyć należy, że z orzecznictwa ETPC (przede wszystkim sprawa Paposhvili przeciwko Belgii, skarga nr 41738/10, § 183) wynika, że stan zdrowia wydalanego cudzoziemca w konfrontacji ze stanem służby zdrowia w kraju pochodzenia i możliwościami jego leczenia w tym kraju może podlegać uwzględnieniu, poza przypadkiem, gdy cudzoziemiec jest bliski śmierci, także wtedy gdy będzie mu groziło rzeczywiste ryzyko, wynikające z braku stosownego leczenia w państwie przyjmującym bądź braku dostępu do takiego leczenia, narażenia na poważne, szybkie i nieodwracalne pogorszenie stanu zdrowia skutkujące intensywnym cierpieniem bądź znacznym skróceniem prognozowanej długości życia. Z orzecznictwa tego Trybunał wynika też, że wskazane okoliczności mogą prowadzić przede wszystkim do naruszenia art. 3 Konwencji, ale nie wyklucza się także rozważanie ich w świetle art. 2 Konwencji. Z powyższego wynika, że na gruncie ustawy o cudzoziemcach stan zdrowia cudzoziemca i możliwość jego leczenia w kraju pochodzenia może być rozważany przede wszystkim na podstawie art. 348 pkt 1 lit. b oraz ewentualnie na podstawie art. 348 pkt 1 lit. a, a więc w kontekście tego, czy zobowiązanie do powrotu następuje jedynie do państwa, w którym cudzoziemiec mógłby zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu lub w którym zagrożone byłoby jego prawo do życia. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym (w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji) zapowiedziano przedstawienie dokumentacji medycznej dotyczącej stanu zdrowia skarżącego, jednakże obietnicy nie spełniono. Ponadto podczas przesłuchania 30 stycznia 2017 r. skarżący nie powoływał się na żadne okoliczności związane ze swoim stanem zdrowia. W tej sytuacji, mając na uwadze, że według powołanego orzeczenia ETPC uwzględnieniu podlegają poważne sytuacje zdrowotne, grożące nieodwracalnym pogorszeniem stanu zdrowia skutkującym intensywnym cierpieniem bądź znacznym skróceniem prognozowanej długości życia, niepowołanie się w postępowaniu administracyjnym przez skarżącego na żadną konkretną chorobę powodowało, że organ administracji nie miał podstaw, aby wyjaśniać stan zdrowia skarżącego, w tym poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia przepisów postępowania polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zaktualizował informacji o kraju pochodzenia zauważyć należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej, co powoduje, że orzekają według stanu faktycznego i prawnego aktualnego w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji. Jeżeli chodzi o decyzje o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu ewentualne zmiany istotnych okoliczności faktycznych mające miejsce po tym, jak taka decyzja stanie się ostateczna mogą być uwzględniane przez organ administracji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zatem, brak było podstaw do aktualizowania przez Sąd pierwszej instancji informacji o kraju pochodzenia. Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie zawiera zasadnych podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania związanych z ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego muszą zatem być ocenione na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji. W zakresie podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 348 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach stwierdzić należy, że skoro skutecznie nie zakwestionowano, że skarżący może zamieszkać na terytorium Ukrainy, które nie jest objęte wewnętrznym konfliktem zbrojnym, to nie doszło do naruszenia powołanego przepisu, gdyż na tym obszarze kraju pochodzenia nie będzie zagrożone prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego skarżącego. Prawo do życia nie będzie też zagrożone w kontekście stanu zdrowia skarżącego, gdyż skarżący – jak już wskazano - nie powołał się na żadne konkretne okoliczności w tym zakresie. Z kolei, jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, to ten przepis nie został naruszony, gdyż w okolicznościach sprawy brak podstaw, aby twierdzić, że zobowiązanie do powrotu naruszy prawo do życia rodzinnego lub prywatnego skarżącego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżący nie wykazał bowiem aby w Polsce prowadził życie rodzinne w rozumieniu Konwencji lub podczas stosunkowo krótkiego pobytu nawiązał tego rodzaju relacje społeczne, które można by uznać za życie prywatne w rozumieniu tej Konwencji. Podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego zatem także są niezasadne. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2000 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe, uwzględniając obie instancje, trwa już przeszło 2 lata. Ponadto ograniczenia związane z pandemią są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.