II OSK 790/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 181/24 w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie trzecim i czwartym; 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 181/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zobowiązał Wójta Gminy S. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że w sprawie miała miejsce bezczynność i doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy S. (pkt 2), stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), wymierzył Wójtowi Gminy S. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych (pkt 4) oraz zasądził od Wójta Gminy S. na rzecz A.K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca pismem z 19 września 2022 r. (data wpływu do organu 26 września 2022 r.) wniosła o ustalenia warunków zabudowy dla działek nr ewid. [...] i [...] (obręb [...] [...]), gmina S., dla budowy obiektu letniskowego służącego turystyce – legalizacja samowoli budowlanej wraz z parkingiem i polem biwakowym. Wójt Gminy S. pismem z 29 września 2022 r. wezwał skarżącą do: uzupełnienia wniosku z uwagi na braki formalne polegające na złożeniu wniosku na niewłaściwym formularzu, załączenia pisma PINB, z którego wynikałoby co jest już wykonaną samowolą budowlaną, a co jeszcze nie zostało wybudowane i do wykazania dostępu tej inwestycji do infrastruktury technicznej. Organ zwrócił uwagę, że wniosek skarżącej był obarczony brakami uniemożliwiającymi określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż jako przedmiot wskazano "budowę obiektu letniskowego służącego turystyce legalizacja samowoli budowlanej wraz z parkingiem i polem biwakowym". Organ powiadomił skarżącą, że uchybienie temu obowiązkowi spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skarżąca przy piśmie datowanym na 7 października 2022 r. przesłała wniosek na poprawnym formularzu i postanowienie PINB oraz wytyczony na mapie obszar oddziaływania obiektu oraz umowę na przyłączenie do sieci energetycznej przyczepy kampingowej. Poinformowała, że zaopatrzenie w wodę nastąpi ze studni, a nieczystości płynne będą odprowadzone do szamba. Kolejno, organ wezwał skarżącą do określenia zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków z określeniem na mapie zasadniczej (załączonej do wniosku) lokalizacji szamba. Wezwał też do określenia przeznaczenia obiektów budowlanych, informując że uchybienie temu obowiązkowi spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca udzieliła wyjaśnień co do części wezwania, ale nie dołączyła kopii mapy zasadniczej z naniesionym szambem (wskazała opisowo jego lokalizację) i oświadczyła, że inwestycja będzie służyła "wsparciu turystyki". W kolejnym wezwaniu z 23 listopada 2022 r. organ, powołując się na przesłane przez skarżącą postanowienie PINB, wskazał na konieczność "skorygowania" wniosku, gdyż postępowanie legalizacyjne nie dotyczyło parkingu i pola biwakowego. W związku z brakiem uzupełnienia mapy zasadniczej o miejsce położenia szamba, organ wezwał też do wykazania legalności budowy szamba, informując, przy tym, że uchybienie tym obowiązkom spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odpowiedzi z 14 grudnia 2022 r. skarżąca podtrzymała wniosek co do zakresu inwestycji, dla której miały być wydane warunki zabudowy i wyjaśniła, że żądanie organu wykazania legalności budowy szamba nie mieści się w zakresie ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie tego terenu będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stwierdziła również, że wskazywane braki nie są tymi, o których mowa w art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Pismem z 10 grudnia 2022 r. Wójt ustosunkował się do stanowiska skarżącej, wyjaśniając celowość uprzednich wezwań i ponownie wezwał do uzupełnienia braków wniosku, informując że uchybienie temu obowiązkowi spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pismem z 14 lutego 2023 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w tej sprawie, nie uznając konieczności uzupełnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy. Pismem z 6 marca 2023 r. organ zawiadomił pełnomocnika skarżącej, że wobec nieuzupełnienia braków pozostawia wniosek bez rozpoznania. Pismem z 27 marca 2023 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S., domagając się niezwłocznego rozpatrzenia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z 9 czerwca 2023 r., uznało, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności. Pismem z 5 maja 2023 r. A.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucając Wójtowi Gminy S. naruszenie przepisów art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy oraz niepodjęcie żadnych rzeczywistych czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącej pomimo upływu 8 miesięcy od dnia jego wniesienia. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Wójt Gminy S. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie; stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie Wójtowi Gminy S. grzywny oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 89/23, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stan faktyczny uprawniał Wójta do uznania, że wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy zawierał braki, uniemożliwiające jego rozpoznanie, a strona nie uzupełniła tych braków pomimo wielokrotnych wezwań w kilkukrotnie przesuwanym terminie, co stanowiło podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Sąd przyjął bowiem, że wskazywane przez organ braki złożonego podania były brakami, o których mowa w tym przepisie. Skargę kasacyjną od ww. wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenia: 1. przepisów prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ ją rozpoznający, tj. Wójta Gminy S., a w konsekwencji WSA w Warszawie prowadzącą do błędnego przyjęcia, że braki wskazywane w pismach ww. organu (poza wezwaniem do złożenia wniosku na formularzu) stanowiły braki formalne, usuwalne w drodze instytucji uregulowanej w brzmieniu art. 64 k.p.a., a mianowicie: a. nieokreślenia na kopii mapy zasadniczej lokalizacji szamba, b. niewykazania legalności budowy szamba, c. nieokreślenia przeznaczenia legalizowanych obiektów, mimo że skarżący wskazał, ich przeznaczenie, a organ jedynie nie zgadza się z klasyfikacją tego przeznaczenia w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p."), podczas gdy w istocie braki te stanowiły ewentualne braki merytoryczne, których usunięcie nie może nastąpić przez skorzystanie z normy wynikającej z art. 64 k.p.a., co doprowadziło do wadliwego pozostawienia podania skarżącej bez rozpoznania mimo skutecznego wszczęcia postępowania, a tym samym niezasadnego oddalenia skargi złożonej przez skarżącą; 2. prawa materialnego a mianowicie art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 48b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") przez ich wadliwą wykładnię skutkującą błędnym przyjęciem, że strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku z potrzebą legalizacji samowoli budowlanej nie może objąć treścią złożonego w tym zakresie wniosku innych terenów nieruchomości, które chce zabudować lub zmienić przeznaczenie, a które nie są przedmiotem odpowiednich rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że skarżąca nie była uprawniona do wystąpienia o zagospodarowanie części nieruchomości z przeznaczeniem na pole biwakowe i parking poza obiektem letniskowym, który miał służyć wsparciu turystyki i był objęty właściwym postanowieniem PINB; a w przypadku nieuznania zarzutu zawartego w pkt 1 za zasadny: 3. przepisów prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 przez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie okoliczności tego rodzaju, że wskutek wystąpienia przez Wójta Gminy S. 29 września 2022 r., znak sprawy: RI.6730.65.2022.LP o uzupełnienie braków formalnych, a następnie złożenia w odpowiedzi na powyższe pisma uzupełniającego braki przez skarżącą z 7 października 2022 r., znak sprawy: RI.6730.65.2022.LP doszło do skutecznego wszczęcia postępowania z chwilą pierwotnego złożenia podania, co doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi skarżącej z uwagi na niemożność stwierdzenia stanu bezczynności, względnie przewlekłości wobec postępowania niewszczętego, mimo że jak wyżej wskazano, wskutek uzupełnienia braków formalnych postępowanie to zostało skutecznie wszczęte po pierwszym uzupełnieniu podania złożonego w sprawie. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie celem jej ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1282/24, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 89/23 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Gminy S. na rzecz A.K. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały uwzględnienie. NSA podzielił pierwszy z podniesionych zarzutów skargi, uznając że nieokreślenie na kopii mapy zasadniczej lokalizacji szamba; niewykazanie legalności budowy szamba oraz określenie przeznaczenia legalizowanego obiektu jako obiektu letniskowego służącego turystyce, nie stanowi braków w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., w którym jest mowa o wymaganiach co do formalnych elementów składowych podania ustalonych w przepisach prawa. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy tymi przepisami prawa, do których odwołuje się art. 64 § 2 k.p.a., są uregulowania ujęte m.in. w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., według których wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in.: mapę zasadniczą obejmującą teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, charakterystykę inwestycji, w tym określenie sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, jak również określenie charakterystyki zabudowy, w tym jej przeznaczenia. Skarżąca kasacyjnie dołączyła do wniosku mapę, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., odznaczyła w formularzu wniosku pozycję "bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe" w rubryce "Odprowadzanie ścieków" jako sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, zaś w rubryce "Charakterystyka inwestycji" wpisała jako nazwę inwestycji – "Budowa obiektu letniskowego służącego turystyce – legalizacja samowoli budowlanej, wraz z parkingiem i polem biwakowym". Zatem w ocenie NSA wniosek skarżącej kasacyjnie został uzupełniony o brakujące elementy. Natomiast kwestia merytorycznej treści tychże elementów i ich ocena dokonana przez organ nie wiążą się z formalnymi wymogami stawianymi podaniu, w tym przypadku, wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Taka ocena treści tego wniosku jest dokonywana na etapie postępowania wyjaśniającego. W związku z uzupełnieniem braków pismem z 7 października 2022 r. (które wraz z załącznikiem graficznym wpłynęło do organu 12 października 2022 r.), postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało wszczęte z datą doręczenia podania. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził więc, że organ wszczął postępowanie i powinien sprawę załatwić w prawem przewidziany sposób. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ wadliwie przyjął w wezwaniu z 18 października 2022 r. do określenia: zapotrzebowania na poszczególne media, wskazania lokalizacji zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce, przeznaczenia legalizowanego obiektu jako obiektu letniskowego służącego turystyce, że są to braki formalne wniosku, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu skarżąca po uzupełnieniu wniosku o przedłożenie właściwego formularza i oznaczenie na mapie planowanej inwestycji spełniła wymogi formalne wniosku wymienione w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zatem w związku z uzupełnieniem braków pismem z 7 października 2022 r. (które wraz z załącznikiem graficznym wpłynęło do organu 12 października 2022 r.), postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało wszczęte z datą doręczenia podania. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy wystąpiły obie formy opieszałości (bezczynność i przewlekłość postępowania). Kilkunastomiesięczne rozpoznawanie sprawy skarżącej wypełnia przesłanki "bezczynności" i "przewlekłości", która miała miejsce z "rażącym" naruszeniem przepisów k.p.a. Sąd uznał, że powodem takiego stanu rzeczy był prosty błąd organu polegający na wadliwym rozszerzeniu wymogów formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, niemieszczących się w przepisach prawa. Ponadto, organ pomimo prowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego naruszył przepis art. 61 § 1 k.p.a., przyjmując że nie doszło do wszczęcia postępowania, chociaż postępowanie wszczęte zostało na skutek uzupełnienia wniosku skarżącej pismem z 7 października 2022 r. Według Sądu, za zasadne należało uznać żądanie autora skargi stwierdzenia, że bezczynność w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy S. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaznaczając że stan bezczynności licząc od dnia uzupełnienia przez skarżącą wniosku pismem z 7 października 2022 r. (które wraz z załącznikiem graficznym wpłynęło do organu 12 października 2022 r.) wyniosło w dacie orzekania 26 miesięcy. Tak długa bezczynność i pozorne wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania przez organ wyczerpują kwalifikację "rażącego" naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji. Zdaniem Sądu zasadne było również wymierzenie organowi na rzecz skarżącej grzywny w wysokości 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia wymierzenie grzywny we wskazanej kwocie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i 3 k.p.a. przez błędne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, w sytuacji, gdy organ administracji nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie obiektu letniskowego służącego turystyce – legalizacja samowoli budowlanej wraz z parkingiem i polem biwakowym na działkach nr ewid. [...] i [...], gdyż wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej zgodnie z zasadą określoną w art. 63 § 3 k.p.a. pod warunkiem, że podanie spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., podczas gdy skarżąca mimo wezwań organu nie uzupełniła braków podania; b. art. 149 § 1a p.p.s.a. przez błędne uznanie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że ewentualne opóźnienie w załatwieniu sprawy nie było działaniem celowym i zamierzonym, lecz wynikało z przyjęcia określonej wykładni przepisów, jednocześnie brak w przedmiotowej sprawie szczególnych okoliczności wskazujących, że bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; c. art. 149 § 2 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie brak jest szczególnych okoliczności oraz uwarunkowań uzasadniających wymierzenie organowi grzywny, w szczególności zachowanie organu nie nosiło znamion celowego uchylania się od ustawowych obowiązków w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i brak jest uzasadnionej obawy, że bez dodatkowej sankcji organ nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 181/24, w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji publicznej zwrotu poniesionych przez organ niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca A.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej złożonej przez Wójta Gminy S. w niniejszej sprawie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie – Wójta Gminy S. na rzecz strony postępowania – A.K. zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu strona zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że w sprawie z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, przyjmując iż działania organu po 12 października 2022 r., a więc po dniu, w którym wpłynęło pismo inwestorki dnia 7 października 2022 r. wraz z wnioskiem wypełnionym na poprawnym formularzu, postanowieniem PINB, mapą, na której wytyczono obszar oddziaływania obiektu oraz umową na przyłączenie do sieci energetycznej przyczepy kampingowej, były działaniami prowadzonymi w ramach wszczętego postępowania administracyjnego. Kolejne wezwania organu kierowane do strony nie dotyczyły już uzupełnienia braków formalnych, ale kwestii merytorycznych poddawanych ocenie na etapie postępowania wyjaśniającego. Z tego też względu niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i 3 k.p.a. Na uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez błędne uznanie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny. Z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska podzielanego w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie wynika, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi rażące naruszenie prawa w przypadkach bezspornej, oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem (niewymagającej szczegółowej oceny okoliczności sprawy); w razie wywołania dotkliwych skutków społecznych lub indywidualnych, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa, przy równoczesnym braku jakiejkolwiek aktywności organu oraz braku okoliczności ekskulpujących zaistniałą bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania (por. m.in. wyroki NSA z: 8.05.2024 r., II OSK 73/24, LEX nr 3757130; 17.01.2025 r., I FSK 1379/24, LEX nr 3859035; 6.05.2025 r., III FSK 162/25, LEX nr 3886740; 6.05.2025 r., II GSK 2637/24, LEX nr 3884025). Z kolei grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, z których ponadto wynika, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. m.in. wyroki NSA z 27.09.2023 r., I OSK 860/22, LEX nr 3630281, czy też z 12.09.2024 r., I OSK 978/24, LEX nr 3763765). Uwzględniając przywołane wyżej poglądy dotyczące uznania stanów bezczynności bądź przewlekłego postępowania organu, za mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz okoliczności wymierzania grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. należało zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, co do błędnej oceny dokonanej przez Sąd I instancji w tym zakresie. Dotychczasowy przebieg sprawy daje podstawy do uznania, że zaistniałe w sprawie naruszenia były konsekwencją błędnej wykładani art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w kontekście treści art. 64 § 2 k.p.a., w wyniku której organ przyjął, że kolejne wezwania inwestorki do uzupełniania wniosku wiązały się z koniecznością uzupełnienia braków w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Efekty kontroli instancyjnej i sądowej dowodzą zaś, że błędnego rozumienia art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w świetle art. 64 k.p.a., nie można przypisywać wyłącznie organowi I instancji, ale również organowi odwoławczemu oraz Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, który w przywołanym wyżej wyroku z dnia 9 listopada 2023 r. oddalił skargę, nie dopatrując się w zachowaniu organu ani bezczynności ani przewlekłego postępowania. Ponadto nie sposób zarzucić organowi, braku jakiejkolwiek aktywności, która uzasadniałaby orzeczenie o stwierdzeniu, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Błędne przeświadczenie organu o charakterze braków, których uzupełnienia domagał się w kolejnych wezwaniach kierowanych do strony, nie dawało podstaw do uznania, że niewątpliwie znaczne naruszenie terminu załatwienia sprawy w tych okolicznościach stanowi szczególnie drastyczny przypadek, wymagający zastosowania sankcji w postaci wymierzenia grzywny, czy też do obawy, że organ nadal będzie postępował w dotychczasowy sposób. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie trzecim i czwartym oraz na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości mając na uwadze, że skarga kasacyjna okazała się jednak nieskuteczna w odniesieniu do głównego przedmiotu sporu, jakim było uznanie przez Sąd I instancji, że w kontrolowanej sprawie doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.