II OSK 787/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1356/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1356/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zwany dalej "WSA") po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwanego dalej "MWINB") z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddalił skargę. W obszernym uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 3 lutego 2012 r., nr 23/12 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (zwany dalej "PINB") zatwierdził inwestorowi A. K. projekt budowlany pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny w Krakowie przy ul. [...], działki nr [...] i nr [...] obręb [...]" opracowany w grudniu 2009 r., uaktualniony w dniu 11 października 2010 r. oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robot budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu budowlanego. Jako podstawę wydania decyzji powołano art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami - zwanej dalej "pb") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa"), wskazując, że w dniu 10 września 2009 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robot budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego dobudowanego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na działkach nr [...],[...] przy ul. [...] w K. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, których inwestorem była A. K. Działając w trybie art. 48 ust. 2 i 3 pb postanowieniem dnia 20 stycznia 2010 r. wstrzymano roboty budowlane i nakazano zabezpieczyć teren przed dostępem osób trzecich oraz przedłożyć dokumenty, o których mowa w ust. 2 i 3 art. 48 pb. W dniu 5 marca 2010 r. A. K. przedłożyła określone dokumenty. Następnie, w dniu 20 lipca 2010 r. organ przeprowadził kontrolę robót budowlanych na działkach nr [...] i [...]. Kontrola ta wykazała, że inwestor, pomimo wstrzymania robót budowlanych, wykonał następujące prace: stan surowy parteru i pierwszego piętra w całości; nad pierwszym piętrem wykonano mury nośne oraz zabetonowano strop nad drugim piętrem; strop nad drugim piętrem przerwano na ścianie konstrukcyjnej 5 osi N, jednocześnie wykonano zbrojenie przedłużając je (górne i dolne) w kierunku osi O. Ponadto stwierdzono wykonanie słupów żelbetowych oraz zabetonowanie stropu nad przejazdem - ciągiem pieszo-jezdnym usytuowanym równolegle do osi I około 5 m na długości powstającej inwestycji. Na pozostałej części budynku nad drugim piętrem wykonane zostały roboty szalunkowe stropu nad drugim piętrem. Według oświadczenia inwestora "strop nad drugim piętrem został wylany około dwa tygodnie od dnia dzisiejszego". Zgodnie z oświadczeniem inwestora dla prowadzonych robot nie ustanowiono kierownika budowy ani nie prowadzono dziennika budowy. W dniu 23 sierpnia 2010 r. A. K. przedłożyła opinie - konstrukcyjną i techniczną sporządzone przez "zewnętrznych" inżynierów wskazujące, że ww. prace były "niezbędne [...] w celu zabezpieczenia wykonanej substancji przed zniszczeniem". Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. organ ustalił dla przedmiotowej inwestycji opłatę legalizacyjną w wysokości 150000 zł. Opłata ta została uiszczona w dniu 25 października 2010 r. Następnie, w dniu [...] lutego 2011 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził inwestorowi projekt budowlany pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny w Krakowie przy ul. [...], działki nr [...] i nr [...], obręb [...] Podgórze", udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu budowlanego. Decyzja ta została uchylona decyzją MWINB z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa jest niekompletna, roboty budowlane wykonywane po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu mogą wykraczać poza zakres niezbędnych prac zabezpieczających, zaś przedłożone przez inwestora opracowania techniczne są niekompletne i nierzetelne. Organ wskazał też, że w sprawie należy rozważyć zastosowanie art. 50a ust. 1 pb. W dniu 7 czerwca 2011 r. przeprowadzono kolejną kontrolę przedmiotowych robót, natomiast w dniu 28 lipca 2011 r. organ przeprowadził oględziny z udziałem stron postępowania, które w zakresie zewnętrznej części budynku potwierdziły ustalenia kontroli z dnia 7 czerwca 2011 r., natomiast odnośnie wnętrza budynku stwierdzono m. in. "wykonanie ścianek działowych na poziomie parteru, pierwszego i drugiego piętra, nie stwierdzono wykonania żadnych instalacji oprócz instalacji wentylacji mechanicznej, gazowej i przewodów kominowych spalinowych w kotłowni". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji, wobec uzupełnienia przez inwestora brakujących dokumentów i przedłożeniu kompletnego projektu budowlanego, uznał że materiał dowodowy do wydania niniejszej decyzji został zebrany wystarczająco i zgodnie z art. 10 kpa. Od tej decyzji odwołanie wnieśli J. i L. K. oraz A. B., reprezentowani przez adwokata Jerzego Stachowicza. Odwołujący się podnieśli, że z treści decyzji wydanej przez MWINB wynika wprost, iż organ pierwszej instancji powinien zwrócić szczególną uwagę na fakt, że inwestor prowadził i nadal prowadzi roboty budowlane pomimo wydania w dniu 20 stycznia 2010 r. postanowienia nakazującego ich wstrzymanie oraz zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich. Zdaniem odwołujących się należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną niniejszym odwołaniem decyzję nie wykonał należycie wskazania organu drugiej instancji, a całość działań organu pierwszej instancji rodzi uzasadnione podejrzenia co do obiektywności i rzetelności jego działania. Dalej odwołujący się podnieśli, że organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, iż wykonane przez inwestora prace nie mają charakteru realizacji projektu budowlanego, ale stanowią rodzaj prac zabezpieczających. Nadto organ pierwszej instancji uznał za w pełni wiarygodną opinię sporządzoną na zlecenie inwestora i przez niego też dostarczoną, nie dokonując w tym zakresie, wbrew intencji organu drugiej instancji, jakichkolwiek własnych ustaleń. Odwołujący się zwrócili również uwagę, iż organ pierwszej instancji dokonywał kilkukrotnie kontroli na terenie samowoli budowlanej, a zatem faktyczny postęp robot budowlanych oraz ich charakter powinien być osobom przeprowadzającym kontrolę znany i widoczny. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 50a ust. 1 pb nakazał inwestorowi A. K.rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego przeprowadził w dniu 26 kwietnia 2012 r. oględziny przedmiotowego budynku. W ogólnym zakresie oględziny te potwierdziły ustalenia z oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji z dnia 28 lipca 2011 r. Stwierdzono m. in., że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny jest w stanie surowym zamkniętym. Stwierdzono montaż stolarki okiennej i drzwiowej, w poziomie parteru wykonano też rolety antywłamaniowe. We wnętrzu budynku stwierdzono m. in. wykonanie biegów komunikacyjnych, kominów wentylacyjnych i spalinowych z elementów ceramicznych i silikatowych. Ponadto stwierdzono wykonanie większości ścianek działowych na wszystkich kondygnacjach przedmiotowego budynku. W stosunku do projektu budowlanego stwierdzono nieznaczne przesunięcia części ścianek działowych na poziomie drugiego piętra, zaś na poziomie trzeciego piętra część ścianek działowych nie została wykonana, zaś część wykonano w innym miejscu niż przewidziane w projekcie. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że przepisy prawa budowlanego pozwalają na przeprowadzenie niezbędnych robot budowlanych celem zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony już wybudowanej części obiektu budowlanego przed zniszczeniem. Ich zakres powinien być jednak określony przez PINB, a jeśli nie miało to miejsca, inwestor powinien przedstawić do aprobaty PINB własny projekt niezbędnych robot zabezpieczających. Zatem po otrzymaniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. o wstrzymaniu przedmiotowych robot budowlanych, inwestor kontynuował roboty budowlane w oparciu o posiadaną dokumentację projektową, bez oceny zasadności takich robot i bez nadzoru osoby posiadającej stosowne uprawnienia. W późniejszym okresie doprowadził przedmiotowy budynek do stanu zaawansowania robót budowlanych, który można określić jako stan surowy zamknięty. Na żadnym etapie wykonywania robót inwestor nie prowadził dziennika budowy ani nie ustanowił kierownika budowy. Zdaniem MWINB nie sposób uznać tak wykonywanych robót budowlanych za niezbędne roboty zabezpieczające. Skargę na ww. decyzję do WSA wniosła A. K. zarzucając organowi niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, niejasne, a miejscami wzajemnie sprzeczne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia a także naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy braki materiału dowodowego wymagały uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane dotychczas stanowisko. Oddalając ww. skargę WSA wskazał, że przedmiotem postępowania jest ocena legalności decyzji MWINB uchylającej decyzję PINB i orzekającej reformatoryjnie o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, którego budowę kontynuowano pomimo jej wstrzymania postanowieniem PINB i argumentacja MWINB jest w pełni poprawna, co Sąd pierwszej instancji wykazał, równocześnie podważając wszelkie argumenty strony skarżącej. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik A. K. zaskarżył w całości ww. wyrok, żądając jego uchylenia oraz przekazania sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51a pb, polegające na mylnym przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do nałożenia na inwestora nakazu rozbiórki w każdym przypadku, gdy stwierdzi wykonanie robót budowlanych po wstrzymaniu robót budowlanych, jeżeli te roboty nie zostały wprost wskazane w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 pb, bez względu na to czy stanowią w danej sytuacji celowe i racjonalne zabezpieczenie obiektu przed warunkami atmosferycznymi; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 2 pb polegające na mylnym przyjęciu, że "ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy" o których mowa w tym przepisie, należy rozumieć jako "ścisłe określenie zakresu niezbędnych zabezpieczeń budowy"; 3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") w związku z art. 7, 10, 11, 15 i 107 § 3 kpa poprzez oddalenie skargi na postanowienie wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego; oraz 4) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 1 ppsa w związku z art. 7, 10, 11 i 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia sie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do podnoszonych w skardze zarzutów. Odpowiadając na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej A. K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte są bezzasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że istotą sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania jest spór co do zakresu dokonanych robót przez inwestora. W sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej i zaakceptowane przez WSA, jak i niepozostawiające wątpliwości przepisy prawa uzasadniają prawidłowość kwestionowanej decyzji i akceptującego ją rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, a działania strony skarżącej polegają jedynie na próbie tuszowania ewidentnego łamania prawa. Należy więc z całą mocą podkreślić, że działania inwestora nie miały nic wspólnego z nakazanym mu zabezpieczeniem inwestycji przed warunkami atmosferycznymi. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej NSA wskazuje, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 51a pb, bowiem taki przepis nie istnieje. Odnośnie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 2 pb polegającą na mylnym przyjęciu, że "ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy" o których mowa w tym przepisie, należy rozumieć jako "ścisłe określenie zakresu niezbędnych zabezpieczeń budowy" NSA uznaje ten zarzut za całkowicie bezzasadny. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej WSA jasno i w pełni prawidłowo wskazano, że "jeżeli nawet orzeczony przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust 2 ustawy zakres prac zabezpieczających jest zdaniem sprawcy samowoli budowlanej niewystarczający do prawidłowego zabezpieczenia obiektu np. przed warunkami atmosferycznymi, to brak podstaw prawnych by uznać, że daje mu to podstawę do dalszego wykonywania prac mających charakter robót budowlanych. Prowadzi to do konkluzji, iż jakiekolwiek prace zabezpieczające, na obiekcie którego budowa została wstrzymana na podstawie art. 48 ust 2 pb, a które nie są wskazane w tym postanowieniu, mogą mieć jedynie charakter doraźny, tak by nie można było zakwalifikować ich do robot budowlanych tj. prac o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wskazać w tym miejscu należy, iż sprawca samowoli budowlanej musi się liczyć z konsekwencjami swego bezprawnego działania - w tym także tej, że być może realizowany przez niego samowolnie obiekt, którego budowę organ nadzoru budowlanego wstrzymał, przez pewien okres czasu (do wydania postanowienia o pozwoleniu na wznowienie robot budowlanych) może być nienależycie zabezpieczony przed warunkami atmosferycznymi. Jedyną gwarancją takiego zabezpieczenia (zgodnego z wolą i zamierzeniem inwestora) jest realizowanie budowy legalnie - na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę. Komfortu tego nie może mieć sprawca samowoli budowlanej. Przyjęcie poglądu wyrażonego przez skarżącą prowadziłoby do konstatacji, że praktycznie przepis art. 50a pkt 2 ustawy nie ma zastosowania. Zawsze bowiem sprawca samowoli budowlanej mógłby wykazywać wykonaną na jego zlecenie opinią, iż jedynie doprowadzenie obiektu do stanu zamkniętego należycie zabezpiecza obiekt. Taki pogląd jest całkowicie nieuprawniony. Jednakże jeżeliby nawet przyjąć pogląd przeciwny (prezentowany przez skarżącą) nakaz rozbiórki, jaki wydał organ w zaskarżonej decyzji, byłby i tak całkowicie prawidłowy. Pracami zabezpieczającymi obiekt nie mogą być bowiem uznane roboty budowlane polegające na realizacji ścian działowych i częściowej instalacji wewnętrznej. Z całą pewnością robót tych nie można uznać za ‘zabezpieczenie obiektu’". Należy jeszcze raz powtórzyć, że tę argumentację NSA w pełni akceptuje i uznaje za własną. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 ppsa w związku z art. 7, 10, 11, 15 i 107 § 3 kpa poprzez oddalenie skargi na postanowienie wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego - to zarzut ten jest także bezpodstawny. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał bowiem, aby w sprawie doszło do takiego naruszenia ww. przepisów kpa, które - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji NSA nie zgadza się także z kolejnym zarzutem - naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 1 ppsa w związku z art. 7, 10, 11 i 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia sie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do podnoszonych w skardze zarzutów. Zdaniem NSA, co zresztą potwierdza m. in. zacytowanie in extenso części uzasadnienia WSA, Sąd ten prawidłowo i wyczerpująco uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ppsa należało orzec jak w sentencji.