II OSK 778/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1608/21 w sprawie ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 maja 2021 r. nr O.Sz.Z-3.4351.109.2021.rm w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r., VII SA/Wa 1608/21, w sprawie ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) z dnia 28 maja 2021 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy; w punkcie I, uchylił zaskarżone postanowienie, zaś w punkcie II, zasądził od GDDKiA na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem GDDKiA na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2021.741; dalej u.p.z.p.), art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy C. z 13 maja 2021 r. (wpływ do organu - 17 maja 2021 r.) w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, w tym miejscami parkingowymi oraz bilbordem reklamowym o wysokości do 4 m i zadaszeniem nad strefą dostaw, na terenie części działki nr [...] położonej w obrębie m. [...], gmina C., w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr 31 – nie uzgodnił wyżej wymienionego projektu decyzji. Na to postanowienie D. S.A. z siedzibą w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uwzględnił. Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia GDDKiA powinny stanowić przede wszystkim ustalenia, czy planowana inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, w tym miejscami parkingowymi oraz bilbordem reklamowym o wysokości do 4 metrów i zadaszeniem nad strefą dostaw, na terenie działki nr [...] położonej w obrębie m. [...], gmina C., w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr 31, zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W tym celu organ zobowiązany był przedstawić konkretne informacje uzyskane po zweryfikowaniu warunków drogowych panujących na drodze, obejmujące m.in. liczbę i charakter zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki objętej planowaną inwestycją, odległości między tymi zjazdami, występowanie skrzyżowań dróg, intensywność ruchu na drodze krajowej nr 31 oraz kolizyjność występującą na danym jej odcinku. GDDKiA odmawiając uzgodnienia ograniczył się w zasadzie do samego powołania się na fakt niewybudowania jeszcze przez inwestora zjazdu publicznego z działki nr [...]. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera natomiast jakichkolwiek rozważań, które powinny być przedmiotem oceny zarządcy drogi, dokonywanej w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.Dz.U.2020.470 ze zm.; dalej u.d.p.). Organ stwierdził jedynie, że jest organem wyspecjalizowanym do czynienia tego rodzaju ustaleń, co nie jest kwestionowane w sprawie, jednak w żaden sposób nie ustalił i nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierzone przedsięwzięcie wpłynie na ewentualne zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym na danym odcinku drogi nr 31 w m. [...]. W ocenie Sądu rację ma skarżąca Spółka podnosząc, że GDDKiA nie wyjaśnił okoliczności, których ustalenie było jego zasadniczą powinnością w przedmiotowym postępowaniu, tj. dlaczego uznaje, że potencjalne wzmożenie ruchu na drodze krajowej nr 31, które będzie generował planowany obiekt, spowoduje, że na danym odcinku tej drogi wzrośnie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W rozpoznawanej sprawie jako przyczynę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, GDDKiA podał faktyczny brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez urządzony zjazd publiczny. Sąd nie podzielił poglądu organu, że w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ ten jest uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W szczególności nietrafny, w ocenie Sądu, jest pogląd, że warunkiem koniecznym uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest uprzednie wybudowanie zjazdu po uzyskaniu decyzji o lokalizacji zjazdu wydanej w trybie art. 29 u.d.p. W zaskarżonym postanowieniu organ skupił się na kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej i konieczności budowy zjazdu publicznego, przez co, w ocenie Sądu, wykroczył poza przysługujące mu kompetencje i kierował się okolicznościami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona. Zasadne są w związku z tym zarzuty skargi naruszenia art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. GDDKiA rozpoznając sprawę, praktycznie w ogóle nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zatem wykładnia przyjęta w niniejszej sprawie przez organ nie tylko, że pozostaje w sprzeczności z treścią art. 35 ust. 3 u.d.p., ale przemawiają przeciwko niej również argumenty podniesione w skardze. Skarżąca Spółka słusznie wskazała, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie jest istotny aktualny stan techniczny zjazdu, którym ruch drogowy będzie się odbywał. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, podobnie jak do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgodnego z prawem zgłoszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GDDKiA, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 i art. 29 ust. 2 u.d.p. przez błędną jego wykładnię oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy – jak uważa GDDKiA – w dacie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zjazd do planowanej inwestycji musi być faktycznie wybudowany. Wbrew stanowisku organu, unormowania zawarte w art. 35 ust. 3 i art. 29 ust. 2 u.d.p., a także art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nie uzależniają uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego fizycznego istnienia zjazdu. Nie można zatem zgodzić się z organem, iż tylko już wybudowany zjazd publiczny spełnia wymóg dostępności do drogi publicznej. Skoro nieruchomość, na której ma być zlokalizowana inwestycja, ma potencjalnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, ponieważ istnieje możliwość zrealizowania zjazdu, to ma ona w ten sposób formalnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej nawet jeżeli faktycznie zjazd ten jeszcze nie istnieje. Podkreślić trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy określa, jakie warunki muszą być spełnione, aby konkretna inwestycja mogła zostać zrealizowana. Jeżeli którykolwiek z postawionych warunków nie zostanie spełniony, to inwestycja nie zostanie zrealizowana. Uzależnienie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości wybudowania inwestycji od wykonania zjazdu sprawia, że bez jego wykonania nie będzie można zrealizować całej inwestycji (wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 14/20). Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 35 ust. 3 i art. 29 ust. 2 u.d.p. nie była błędna, a zastosowanie przez WSA w tej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. było prawidłowe. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.