II OSK 773/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2915/24 w sprawie ze sprzeciwu R. O. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 października 2024r., znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2915/24, oddalił sprzeciw R. O. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 października 2024r., znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Katowicach decyzją z dnia 8 września 2023 r., na podstawie art. 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 8, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm.) wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]pod numerem [...] zespół zabudowy sanatoryjno-uzdrowiskowej [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], w miejscowości [...], pow. c[...], woj. [...], składający się z obiektów: [...] - wraz z terenem działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (całości) oraz nr [...], [...], [...], [...], [...], [...](w części), obr. [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...]. Wskazał, że zakres wpisu do rejestru zabytków obejmuje ww. zespół zabudowy wraz z wymienionymi działkami ewidencyjnymi - zgodnie z oznaczeniem na mapie, stanowiącej integralną część decyzji (zał. 1). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 29 października 2024 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania R. O., na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ II instancji stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Ministra, Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził postępowanie w sposób naruszający przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczące określenia przedmiotu postępowania i określenia jego wartości. Decyzja została wydana przy niewystarczająco ustalonym stanie faktycznym sprawy. Nieprecyzyjnie określa przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej oraz w sposób niedostateczny uzasadnienia podjęte rozstrzygnięcie. Ponadto, jej treść jest wewnętrznie sprzeczna. Tym samym organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. w związku z art. 3 i art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W zaskarżonej decyzji wskazano, że "zakres wpisu do rejestru zabytków obejmuje ww. zespół zabudowy wraz z ww. terenami działek ewidencyjnych - zgodnie z oznaczeniem na załączonej mapie, stanowiącej integralną część niniejszej decyzji". Pomimo, tak sformułowanej sentencji, poszczególne elementy zaskarżonej decyzji stoją z nią w sprzeczności. Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Stosownie do art. 9 ust. 3 ww. ustawy nie wyklucza się wydania decyzji o wpisie do rejestru elementów, wchodzących w skład takiego zespołu budynków, jako odrębnych dzieł architektury i budownictwa. W skład zespołu budowlanego poza obiektami budowlanymi wchodzą również relacje przestrzenne, których polem jest konkretny obszar, wymagający wyznaczenia granic ochrony konserwatorskiej. Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w sentencji decyzji określił przedmiot rozstrzygnięcia, to jednak na załączniku graficznym linią przerywaną w kolorze czerwonym oznaczono "granice wpisu do rejestru zabytków zespołu zabudowy", natomiast szrafowaniem w kolorze czerwonym oznaczono "budynki wchodzące w skład zespołu wpisane do rejestru zabytków". Skonstruowany w ten sposób opis załącznika graficznego jest niejednoznaczny i wskazuje na odrębny wpis do rejestru zabytków zespołu budowlanego oraz dodatkowo wpis do rejestru zabytków 21 budynków jako samoistnych zabytków objętych prawną ochroną konserwatorska jako dzieła architektury i budownictwa (na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zdaniem Ministra, organ konserwatorski pierwszej instancji ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę winien wydać rozstrzygnięcie w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. W sprawie wpisania zabytku do rejestru, decyzja musi precyzyjnie określać przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej. Decyzja ta stanowić będzie w przyszłości punkt odniesienia dla innych decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach dotyczących zabytku. Orzeczenie organu ochrony zabytków nie może pozostawiać wątpliwości co do zakresu ochrony prawnej wynikającej z wpisu do rejestru zabytków, a decyzja administracyjna powinna być spójna we wszystkich swoich częściach. Wątpliwości organu drugiej instancji wzbudziła także prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Warunkiem wykonalności decyzji wpisującej do rejestru zabytków nieruchomość jest możliwość określenia stanu zachowania obiektu objętego ochroną prawną na mocy wpisu do rejestru. Nie jest jasne czy organ konserwatorski pierwszej instancji dysponował pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na poczynienie prawidłowych ustaleń, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Dalej Minister wskazał, że Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w prowadzonym postępowaniu pozyskał m.in. opracowanie badawcze p.t. "Studium ochrony wartości kulturowych i krajobrazowych dzielnicy uzdrowiskowej [...]", sporządzone przez prof. dr hab. inż. arch. M. Ż., mgr. inż. arch. J. B. i mgr D. Ś., sporządzone w 2023 r., jednakże rozpatrzył ten materiał wybiórczo, nie odnosząc się do kwestii wskazanych nieodwracalnych przekształceń niektórych obiektów. W szczególności budynek domu "[...]" (ul. [...]), który został wymieniony w sentencji decyzji jako element zespołu i oznaczony na załączniku graficznym, został pominięty w uzasadnieniu decyzji. W związku z tym nie jest jasne czy intencją organu pierwszej instancji było objęcie go prawną ochroną konserwatorską. Budzi to wątpliwości zwłaszcza w świetle ww. opracowania, zgodnie z którym obiekt ten został określony jako budynek znacząco przekształcony (przekształcenie nieodwracalne). W Aneksie I tego opracowania, zawierającym Stan zachowania obiektów dzielnicy [...] - zestawienie tabelaryczne dom "[...]" został pominięty. Choć organy konserwatorskie, nie są związane wnioskami opinii sporządzanych na ich zlecenie, to zasady prowadzenia postępowania wymagają, aby organ wyjaśnił z jakich przyczyn odmówił wiarygodności opinii. Pominięte w ww. aneksie zostały także wymienione w sentencji decyzji i oznaczone na załączniku graficznym budynek sanatorium "[...]" (ul. [...]) i budynek dawnego domu zdrojowego (ul. [...]). Wątpliwości organu drugiej instancji budziła kompletność powyższego opracowania, zwłaszcza w kontekście braku jego merytorycznej oceny w uzasadnieniu decyzji, która wskazywałaby na dogłębną analizę zebranego materiału dowodowego. Organ ma obowiązek przekonująco ją uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., w tym wykazywać wartość zabytkową omawianego zespołu budowlanego oraz przesłanki wyróżnienia grupy budynków do objęcia jej ochroną prawną. Odnosząc się do oznaczenia obiektów na załączniku graficznym Minister zaważył, że z nieznanych przyczyn część obiektów oznaczono wraz z tarasami przynależnymi do budynków, a część bez nich, przy czym sposób oznaczenia nie pokrywa się z zawartymi w uzasadnieniu decyzji informacjami o przekształceniach tarasów. Jak wynika z analizy tych elementów decyzji w domu "[...]" (nr [...]) oznaczono taras na załączniku graficznym, a w treści uzasadnienia zawarta jest informacja o przekształceniach tarasu, natomiast w odniesieniu do domu "[...]" (nr [...]) - w uzasadnieniu znalazła się informacja o barku przekształceń, a na załączniku graficznym tarasu nie oznaczono. Nie jest jasne czy intencją Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było objęcie ochroną tylko nieprzekształconych części budynków, czy też całości obiektu. Minister wskazał na konieczność prawidłowego przygotowania załącznika graficznego do decyzji administracyjnej (w odpowiedniej skali, umożliwiającej jednoznaczną identyfikację obiektów), na którym w czytelny sposób zostaną oznaczone granice zabytku, a historyczny zespół zabudowy będzie oznaczony zgodnie z legendą spójną z sentencją decyzji. Ponadto Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dochował należytej staranności przygotowując rozstrzygnięcie (także od strony redakcyjnej), bowiem w uzasadnieniu znajdują się powtórzenia tych samych informacji, a nawet fragmentów tekstu. Brak odpowiedniego uzasadnienia utrudnia także zrozumienie intencji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie przedmiotu ochrony, bowiem odnosi się ono we fragmentach do innego zabytku (m.in. "rozplanowanie i kompozycja zespołu stacji" - s. 7, "przekształcenia historycznej zabudowy osiedla, polegające m.in. na dostawieniu przybudówek i ganków" - s. 9, lub "część zabytkowych budynków położonych na terenie osiedla" - s. 11). Uzasadnienie decyzji powinno odnosić się w sposób jednoznaczny do obiektu będącego przedmiotem rozstrzygnięcia, a także wyjaśniać w sposób precyzyjny przesłanki jakimi kierował się organ. Minister odpowiadając na zarzuty odwołania R. O. o braku zawiadomienia go o oględzinach uznał, że były one bezpodstawne. Zawiadomienie o oględzinach zostało bowiem opublikowane pod linkiem widocznym na wydruku dołączonym do odwołania. Reasumując, organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciwem R. O. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, naruszenie konstytucyjnych i międzynarodowych przepisów dotyczących ochrony własności. Domagał się uchylenia decyzji, umorzenia sprawy i niewpisywania do rejestru zabytków nieruchomych zespołu zabudowy sanatoryjno-uzdrowiskowej [...]. W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że sprzeciw nie był zasadny. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji słusznie uchylił decyzję organu I instancji. Sąd w pełni podzielił ustalenia i argumentację Ministra, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenił je jako prawidłowe, wyczerpujące i przyjął za własne. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292), historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Stosownie do art. 9 ust. 3 ww. ustawy nie wyklucza się wydania decyzji o wpisie do rejestru elementów, wchodzących w skład takiego zespołu budynków, jako odrębnych dzieł architektury i budownictwa. W skład zespołu budowlanego poza obiektami budowlanymi wchodzą również relacje przestrzenne, których polem jest konkretny obszar, wymagający wyznaczenia granic ochrony konserwatorskiej. Wprawdzie w decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków określono co stanowi przedmiot rozstrzygnięcia, wskazano, że "zakres wpisu do rejestru zabytków obejmuje ww. zespół zabudowy wraz z ww. terenami działek ewidencyjnych - zgodnie z oznaczeniem na załączonej mapie, stanowiącej integralną część decyzji", to we wskazanym załączniku graficznym, linią przerywaną w kolorze czerwonym oznaczono "granice wpisu do rejestru zabytków zespołu zabudowy", a szrafowaniem w kolorze czerwonym oznaczono "budynki wchodzące w skład zespołu wpisane do rejestru zabytków". Opis załącznika graficznego nie jest niejednoznaczny i sugeruje, że wpisano do rejestru zabytków zespół budowlany, a dodatkowo wpisano 21 budynków jako samoistnych zabytków objętych prawną ochroną konserwatorską - stanowiące dzieła architektury i budownictwa (na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zdaniem Sądu słusznie Minister wskazał, że decyzja musi precyzyjnie określać przedmiot i zakres ochrony, gdyż będzie stanowić w przyszłości punkt odniesienia dla innych rozstrzygnięć w sprawach dotyczących tego zabytku. Orzeczenie nie może pozostawiać wątpliwości co do zakresu ochrony prawnej wynikającej z wpisu do rejestru zabytków, a decyzja administracyjna powinna być spójna we wszystkich swoich częściach. Zasadnie zatem organ odwoławczy nakazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wydać rozstrzygnięcie, które nie budzie powodować wątpliwości interpretacyjnych. Sąd podzielił również zastrzeżenia organu drugiej instancji, co do prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Organ wojewódzki powoływał się m.in. na opracowanie badawcze p.t. "Studium ochrony wartości kulturowych i krajobrazowych dzielnicy uzdrowiskowej [...]", sporządzone przez prof. dr hab. inż. arch. M.N., mgr. inż. arch. J. B. i mgr D. Ś., w 2023 r., jednakże rozpatrzył je wybiórczo, nie odnosząc się między innymi do wskazanych w nim nieodwracalnych przekształceń niektórych obiektów. W szczególności budynek domu "[...]" (ul. [...]), który został wymieniony w sentencji decyzji i oznaczony na załączniku graficznym, został pominięty w uzasadnieniu decyzji. Nie wiadomo czy intencją organu pierwszej instancji było objęcie go ochroną konserwatorską. Natomiast we wskazanym opracowaniu obiekt ten został określony jako budynek znacząco przekształcony (nieodwracalnie). W Aneksie I tego opracowania, zawierającym Stan zachowania obiektów dzielnicy [...] - zestawienie tabelaryczne, dom "[...]" został pominięty. Mimo, że organ konserwatorski nie był związany wnioskami opinii, to jednak musiał wyjaśnić z jakich przyczyn odmówił jej wiarygodności w tej części. Dotyczyło to także wymienionych w sentencji decyzji i oznaczonych na załączniku graficznym: budynku sanatorium "[...]" (ul. [...]) i budynku dawnego domu zdrojowego (ul. [...]). Odnosząc się do oznaczenia obiektów na załączniku graficznym, Minister – w ocenie Sądu - słusznie zaważył, że część obiektów oznaczono wraz z przynależnymi tarasami, a część bez nich. Sposób oznaczenia nie pokrywa się z zawartymi w uzasadnieniu decyzji informacjami o przekształceniach tarasów. Nie jest jasne czy intencją organu było objęcie ochroną tylko nieprzekształconych części budynków, czy też całości obiektów. Zatem oczywistym była konieczność sporządzenia nowego - prawidłowego załącznika graficznego do decyzji (w odpowiedniej skali, umożliwiającej jednoznaczną identyfikację obiektów), na którym w czytelny sposób oznaczone zostaną granice zabytku, a historyczny zespół zabudowy będzie oznaczony zgodnie z legendą spójną z sentencją decyzji. Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. w związku z art. 3 i art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem Sądu także w aspekcie redakcyjnej poprawności, uchylona decyzja nie mogła się ostać. Organ I instancji nie dochował należytej staranności w sporządzeniu jej uzasadnieniu. Znalazły się w nim bowiem powtórzenia tych samych informacji, a nawet większych fragmentów tekstu. Utrudnia to zrozumienie rozstrzygnięcia, również w warstwie merytorycznej – w zakresie argumentów o potrzebie ochrony. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu R. O. Sąd uznał je za bezpodstawne. Zawiadomienie o oględzinach zostało opublikowane w drodze obwieszczenia. Zastosowanie miał art. 94 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który umożliwia zawiadamianie stron postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest historyczny zespół zabudowy, o decyzjach i innych czynnościach organów prowadzących postępowanie m.in. poprzez obwieszczenie. W przypadku zastosowania tego trybu zawiadomień, organ nie ma obowiązku zawiadamiania stron indywidualnie. Z kolei wobec argumentacji związanej z ograniczeniem prawa własności Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja z pewnością nie stanowi ich źródła. Nadto Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje ograniczenie prawa własności w art. 64 § 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenie będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków, wynikają z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem są prawnie dopuszczalne. Powoływanie się na wyrok ETPC z dnia 29 marca 2011 r. wydany w sprawie 33949/05, było co najmniej przedwczesne, albowiem decyzja o wpisie została uchylona, a postępowanie administracyjne zostanie powtórzone. Zdaniem Sądu, prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego, że naruszenia, jakich dopuścił się organ I instancji, miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie i uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Skargą kasacyjną R. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieumorzenie postępowania, mimo że nie wykazano w nim by zespól zabudowy sanatoryjno-uzdrowiskowej wypełniał znamiona zbytku; 2. art. 64 § 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 29 marca 2011 r. (33949/05) w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieumorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania o wpis do rejestru zabytków, podczas gdy z góry wiadomo, że nawet w sytuacji, w której zespół zabudowy sanatoryjno-uzdrowiskowej wypełniałby znamiona zabytku, to nie można by wpisać go do rejestru, gdyż Rzeczpospolita Polska od 2011 r. nie wprowadziła przepisów, które rekompensowałyby związane z tym dolegliwości; brak odszkodowania narusza istotę prawa własności o jakiej mowa we wspomnianym przepisie Konstytucji. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu jawnym, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości oraz o umorzenie postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, podkreślając jednocześnie, że skarga kasacyjna nie mogła zostać rozpatrzona na rozprawie albowiem nie przewiduje tego art. 182 § 2a p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi nie są trafne. Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a. Natomiast z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej ponownym rozpatrzeniu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę jej wydania "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". A zatem, żeby postępowanie mogło zostać zakończone decyzją kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, muszą wystąpić dwie przesłanki - po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymaga to wykazania na podstawie regulacji materialnoprawnej (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16. wydanie, Warszawa 2019, str. 786). Wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia więc postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie niewątpliwie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zasadności uchylenia zaskarżoną decyzją przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach z dnia 8 września 2023 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Prawidłowość powyższej oceny nie została natomiast skutecznie zaskarżona przez autora skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono bowiem jedynie zarzuty związane z merytorycznym zakończeniem sprawy, które w ocenie skarżącego winno przybrać formę umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Ocena sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji sprowadza się natomiast do ustalenia, czy okoliczności sprawy wyczerpywały znamiona określone w art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie czy organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (bądź na skutek nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego, bądź na skutek innych naruszeń przepisów postępowania) oraz czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uprawnienia orzecznicze sądu w stosunku do sprzeciwu określa art. 151a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 1). W przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, lecz ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151a p.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Pamiętać należy, iż decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca bowiem do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Dokonywana w tych okolicznościach na etapie rozpoznania sprzeciwu kontrola Sądu nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 4034/18). Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 64 § 3 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 29 marca 2011 r. (33949/05) w związku z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez nieumorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania o wpis do rejestru zabytków, nie mogły na tym etapie postępowania odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Nie znajdując w tych okolicznościach uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.