II OSK 77/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Kieleckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1299/24 w sprawie ze skargi Starosty Kieleckiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2024 r., znak DOR.521.5.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1299/24, oddalił skargę Starosty Kieleckiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 marca 2024 r., znak DOR.521.5.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 13 lutego 2024 r., znak IR.I.7840.4.5.2024, w którym stwierdzono, że Starosta Kielecki dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy znak B-l.6740.15.138.2021 o 78 dni oraz wymierzono Staroście Kieleckiemu karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 39.000 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Starosta Kielecki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji Starosty Kieleckiego z 31 marca 2022 r., nr 845/2022, znak B-1.6740.15.138.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną na działce ewid. [...], obręb geodezyjny [...], gmina D., w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a jego uzupełnieniem, 2. art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta Kielecki dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z 31 marca 2022 r., nr 845/2022, znak B-I.6740.15.138.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną na działce ewid. [...], obręb geodezyjny [...], gmina D., w wymiarze 78 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego, 3. art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę Kieleckiego decyzja z 31 marca 2022 r., nr 845/2022, znak B-I.6740.15.138.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodnokanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną na działce ewid. [...], obręb geodezyjny [...], gmina D., okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego – co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, która winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 marca 2024 r., znak DOR.521.5.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z 13 lutego 2024 r., znak IR.1.7840.4.5.2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono też o zasądzenie od organu na rzecz Starosty Kieleckiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do podniesionych zarzutów należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że jak wynika z akt sprawy, Sąd I instancji oraz organy prowadzące postępowanie właściwie uznały, iż początkiem biegu terminu do załatwienia sprawy był 9 lipca 2021 r., czyli dzień wpływu wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Brak jest też podstaw do zakwestionowania faktu, że pierwsza czynność organu w sprawie, za którą należy uznać zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, została podjęta pismem z 29 listopada 2021 r., a więc w 143 dniu od dnia wpływu wyżej wymienionego wniosku. W świetle powyższego nie można uznać za uzasadnione upatrywanie przyczyn wydania pozwolenia na budowę z naruszeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego po stronie inwestora, składającego wniosek wraz z dokumentacją zawierającą nieprawidłowości, do usunięcia których inwestor został wezwany również pismem z 29 listopada 2021 r., a więc w 143 dniu od dnia wpływu wyżej wymienionego wniosku. W orzecznictwie sądowo administracyjnym słusznie wskazuje się, że powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej jest między innymi dokonanie kompleksowej oceny przedłożonego materiału w możliwie szybkim czasie i w razie dostrzeżenia braków, niezwłoczne wezwanie inwestora do ich uzupełnienia (por. m.in. wyrok NSA z 21.04.2020 r., II OSK 1776/19, LEX nr 3065260). Zbyt późne dokonanie weryfikacji złożonego podania przez organ powoduje, że organ ten ma mniej czasu na wydanie decyzji, zaś opieszałość w tym względzie nie może być argumentem przemawiającym za uznaniem, że do wydania decyzji z naruszeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego doszło z przyczyn niezależnych od organu. Wypada również podzielić stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonym postanowieniu, że ani liczba wpływu wniosków do organu ani braki kadrowe w urzędzie oraz, będącym aparatem pomocniczym organu oraz problemy finansowe Powiatu nie dają podstaw do uznania okresu pomiędzy terminem przewidzianym w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a dniem wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę za okres opóźnienia spowodowany przyczynami niezależnymi od organu w rozumieniu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w ugruntowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki NSA z: 21.04.2017 r., II OSK 521/16, LEX nr 2297765; 4.12.2019 r., II OSK 557/19, LEX nr 2866195; 27.02.2020 r., II OSK 3244/19, LEX nr 3015164; 24.03.2023, III OSK 7690/21, LEX nr 3527592 oraz z 7.03.2024 r., II OSK 309/23, LEX nr 3702861), podzielanej w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Z tych też względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 35 ust. 6 pkt 1 oraz art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego okazały się nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.