II OSK 77/17

Dnia 24 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 494/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru remontu istniejącej linii elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 494/16, oddalił skargę [...] S.A. w K. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lutego 2016 r. o wniesieniu sprzeciwu i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Prezydent W. decyzją z [...] lutego 2016 r., powołując się na art. 30 ust. 5 i ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do zgłoszonych robót budowlanych polegających na remoncie linii elektroenergetycznej 110 kV relacji C. – W.– W. – K. na odcinku od stanowiska nr [...] do stanowiska nr [...] w rejonie ulic [...], [...], [...], [...] i [...] w W. W ocenie organu – jak wynika z uzasadnienia decyzji – nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest uzasadnione zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia, gdyż planowane do wykonania roboty budowlane, polegające na wymianie elementów zakratowania słupów, konserwacji, naprawie lub wymianie elementów fundamentów słupów, naprawie uziemienia słupów, wymianie izolacji oraz regulacji zwisów, wymagać będą wykorzystania dźwigu, prowadzone będą na znacznej wysokości oraz w pobliżu linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia. Organ administracji zwrócił uwagę, że wszystkie planowane roboty budowlane zostały wymienione w art. 21a ust. 2 Prawa budowlanego oraz że kierownik budowy, "który występuje w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę" jest zobowiązany sporządzić lub zapewnić sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2016 r., rozpoznając odwołanie skarżącej, podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji i jego decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że sprzeciw, wydawany na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, którym zobowiązuje się inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę, jest decyzją wydawaną w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Stwierdził też, że nie jest wymagane udowodnienie, iż planowane roboty budowlane stworzą zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Chodzi – jak wskazał – o stan potencjalnego zagrożenia. Dalej wyjaśnił, że ze względu na specyfikę planowanych robót budowlanych zachodzi ryzyko powstania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, w szczególności z powodu upadku ze znacznej wysokości oraz dlatego że roboty budowlane będą prowadzone przy słupach linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 110 kV. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Twierdziła, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż chodzi w nim o zagrożenie bezpieczeństwa osób trzecich, a nie osób związanych z procesem budowlanym oraz że nie ma on zastosowania do każdego, nawet nieuzasadnionego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi. Podniosła też, że w jej ocenie organ administracji przekroczył granice uznania administracyjnego, gdyż nie wykazał, aby zachodziło zagrożenie bezpieczeństwa ludzi tego rzędu, że zasadne było wniesienie sprzeciwu. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i wniesienie sprzeciwu wraz z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy z powołanych przepisów wynika, że planowane roboty budowlane mogły być prowadzone na podstawie zgłoszenia. Zarzucono także naruszenie § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych poprzez zastosowanie tego przepisu. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na tym, że błędnie uznano, iż opisane w zgłoszeniu roboty budowlane mogą stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz na tym, że uznano, iż zobowiązanie do uzyskania pozwolenia na budowę temu bezpieczeństwu zapobiegnie. W końcu zarzucono naruszenie art. 8 k.p.a., które miało polegać na tym, że wcześniej w odniesieniu do robót budowlanych o takim samym zakresie nie nakładano obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazał, że zakres zgłoszonych prac remontowych obejmuje wymianę elementów zakratowania słupów, konserwację, naprawę lub wymianę elementów fundamentów słupów, naprawę uziemień słupów, wymianę izolacji i regulację zwisów i uznał, że organy administracji zasadnie przyjęły, iż realizacja tych robót budowlanych może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia ze względu na ich specyfikę, to jest dlatego, że będą prowadzone przy słupach linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 110 kV, że przy ich wykonywaniu konieczne będzie wykorzystanie dźwigu oraz dlatego że będą prowadzone na znacznej wysokości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zmienia tego fakt, że wskazane roboty budowlane są to typowe i zwykłe roboty związanymi z remontem linii elektroenergetycznej, że będą wykonywane przez wykwalifikowany, posiadający wieloletnie doświadczenie i przeszkolony personel, pracujący pod nadzorem i zgodnie z przepisami bhp, prawa budowlanego oraz zasadami wiedzy technicznej, ani to, że podczas remontu linia będzie wyłączona spod napięcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do wszelkich potencjalnych zagrożeń bezpieczeństwa ludzi lub mienia i to niezależnie od tego, czy zagrożeni ludzie lub mienie związani są z procesem budowlanym, czy też nie. Sąd pierwszej instancji uznał też, że nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż właściwy organ nie ma obowiązku udowadniania w decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane rzeczywiście spowodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zadaniem organu jest jedynie wskazanie przyczyn dojścia przez niego do wniosku, że roboty te mogą spowodować takie zagrożenie. Chodzi więc o stan potencjalnego zagrożenia, któremu organ, mając na uwadze roboty budowlane objęte zgłoszeniem, ma obowiązek zapobiec. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie doszło również do naruszenia § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, skoro Wojewoda wskazał jedynie, że przepis ten znajdzie zastosowanie przy robotach budowlanych prowadzonych przy słupach pod napięciem. Przywołanie tego przepisu w takim kontekście w żaden sposób nie stanowi podstawy ani do oceny stopnia zagrożenia prac wykonywanych przy obiekcie budowlanym, jakim jest linia elektroenergetyczna, ani do uzasadniania powstania zagrożenia bezpieczeństwa. W skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego: - błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że stwierdzenie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, uprawniające organy administracji architektoniczno – budowlanej do wniesienia sprzeciwu i nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, "nie wymaga żadnego uzasadnienia, może być arbitralne i potencjalne"; w ocenie skarżącej właściwa wykładnia powołanego przepisu "powinna zmierzać do dokonania oceny zagrożenia w okolicznościach danej sprawy oraz oceny ryzyka możliwości zaistnienia zagrożenia i jego wpływu na zamierzenie budowlane", - niewłaściwe zastosowanie polegające po pierwsze, na tym, że Sąd pierwszej instancji nie skontrolował zastosowanego przez organy obu instancji uznania administracyjnego, które doprowadziło do przyjęcia, bez szczegółowego uzasadnienia i wskazania motywów takiego stwierdzenia, że wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem może spowodować zagrożenie ludzi oraz że tylko w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę można właściwie zagwarantować bezpieczeństwo ludzi i mienia; po drugie, na tym, że Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie zachodzi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, które uzasadnia wniesienie sprzeciwu i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, mimo że właściwa ocena okoliczności sprawy, w tym zakresu zgłoszonych robót budowlanych powinna była doprowadzić Sąd do stwierdzenia, że wydając w sprawie decyzje administracyjne przekroczono granice uznania administracyjnego, gdyż nie wyjaśniono, w jaki sposób dostrzeżone zagrożenia wykraczają poza naturalne ryzyko wpisane w zgłoszony zakres robót budowlanych i w jaki sposób uzyskanie pozwolenia na budowę miałoby to zagrożenie zniwelować. Ponadto w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że nie przeprowadzono kontroli "dokonanych przez organy obu instancji przyczyn dojścia przez nie do wniosku, że w sprawie zachodzi takie ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa, które uzasadnia zgłoszenie sprzeciwu i nałożenie obowiązku pozwolenia na budowę, podczas gdy dokonanie takiej oceny, doprowadziłoby do wniosku, że organy nie wyjaśniły, jakie okoliczności uzasadniały wniesienie sprzeciwu". W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji organów administracji obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego albo uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawy kasacyjne sprowadzają się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290). Ze sformułowania podstaw kasacyjnych wynika, że skarżącej chodzi o to, iż powołany przepis został zastosowany, mimo że nie było do tego podstaw, w szczególności, mimo że zgłoszone roboty budowlane nie spowodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, przy czym skarżąca zarzuca, że organy administracji nie wykazały tego, aby zgłoszone roboty budowlane mogły spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Tak ujęte podstawy kasacyjne nie są zasadne. Przede wszystkim należy stwierdzić, że art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlane nie daje podstaw do przyjęcia, iż nie chodzi w nim o bezpieczeństwo osób wykonujących roboty budowlane, lecz tylko o bezpieczeństwo osób postronnych, inaczej mówiąc niezaangażowych w te roboty. Ustawodawca w powołanym przepisie, mówiąc o bezpieczeństwie ludzi, nie wprowadza żadnych rozróżnień. Ponadto z innych przepisów Prawa budowlanego wynika, że jedną z wartości chronionych jego przepisami jest także bezpieczeństwo pracowników wykonujących roboty budowlane. Najdobitniej świadczy o tym art. 21a tej ustawy, w którym nałożono na kierownika budowy obowiązek sporządzenia lub zapewnienia sporządzenia przed rozpoczęciem budowy planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Z art. 21a ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że plan ten ma na celu także ochronę bezpieczeństwa osób wykonujących roboty budowlane. Tym samym uprawnione jest stwierdzenie, że ilekroć w Prawie budowlanym mowa jest ogólnie o bezpieczeństwie ludzi, to chodzi o bezpieczeństwo zarówno osób postronnych, jak i osób wykonujących roboty budowlane. Tym samym art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego mógł być stosowany także z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa osób, które miały wykonywać zgłoszone roboty budowlane. Z powołanego art. 21a ust. 2 Prawa budowlanego wynika ponadto, że jednymi z zagrożeń bezpieczeństwa ludzi podczas wykonywania robót budowlanych są możliwość upadku z wysokości (art. 21a ust. 2 pkt 1) oraz praca w pobliżu linii wysokiego napięcia (art. 21a ust. 2 pkt 4). Nie ulega więc wątpliwości, że tego rodzaju ryzyka będą występować w przypadku remontu linii elektroenergetycznej 110 kV. Zgodnie z § 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz.U. nr 120, poz. 1126), ryzyko upadku z wysokości występuje podczas wykonywania robót na wysokości co najmniej 5 m. Ponadto zgodnie z § 6 pkt 4 lit. a powołanego rozporządzenia, ryzyko dla życia ludzi stwarzają roboty budowlane wykonywane w odległości mniejszej niż 15 m, liczonej poziomo od skrajnych przewodów, w przypadku linii o napięciu znamionowym 110 kV. Rozporządzenie tego nie wyjaśnia wprost, ale można przyjąć zgodnie z argumentacją z większego na mniejsze, że skoro ryzyko stwarza praca w pewnej odległości od linii energetycznej, to tym bardziej ryzyko stwarza praca przy samej linii. Nie jest przy tym istotne, że będzie ona wykonywana przy wyłączonym napięciu. Niebezpieczeństwo może bowiem wynikać z błędnego włączenia lub wyłączenia napięcia. Organy administracji, uzasadniając swoje decyzje, powołały się na wskazane okoliczności. Nie można więc im zarzucić, że nie uzasadniły swego stanowiska. Powołały się przy tym na okoliczności, które w powołanych przepisach są uznawane za stwarzające ryzyko dla bezpieczeństwa ludzi, natomiast skarżąca w skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowała wystąpienia tych okoliczności, w szczególności nie twierdziła, aby roboty budowlane nie miały być wykonywane na wysokości większej niż 5 m. Nie może więc zgodzić się ze skarżącą, że stanowisko organów administracji jest arbitralne. Podkreślić także należy, że w art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego mowa jest o robotach budowlanych, których wykonywanie może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi. Trafnie zatem przyjęto, iż nie jest wymagane wykazanie, że takie niebezpieczeństwo na pewno wystąpi. W końcu wskazać należy, że istnieje realny związek pomiędzy obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a zmniejszeniem ryzyka zagrożenia bezpieczeństwa ludzi. Z art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego wynika, że skutkiem tego, iż roboty budowlane są wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia jest to, iż inwestor jest zobowiązany do ustanowienia kierownika robót budowlanych. Dzięki temu roboty budowlane są wykonywane pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje, na której ciążą m.in. obowiązki związane z zapewnieniem bezpieczeństwa (art. 22 pkt 3a, pkt 3b, pkt 3c i pkt 4 Prawa budowlanego), w tym przede wszystkim obowiązek sporządzenia lub zapewnienia sporządzenia, przed rozpoczęciem budowy, planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, uwzględniając specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych. Mając to wszystko na uwadze uznać należało, że Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, iż zaskarżona przed nim decyzja organu administracji była zgodna z prawem, bowiem w okolicznościach sprawy mogło wystąpić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, zaś nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę to niebezpieczeństwo zmniejsza. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona zasadnych podstaw kasacyjnych i w związku z tym, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił ją. Wobec tego, że skarżąca w piśmie z 7 grudnia 2016 r. zrzekła się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu tego pisma, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.