II OSK 766/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 227/24 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 10 stycznia 2025r. Sygn. akt II SAB/Gd 227/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi M. K. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE: zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od doręczenia mu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1) stwierdził, że bezczynność Wojewody Pomorskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oraz zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3) . W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wykładnia systemowa i celowościowa art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt c oraz ust. 3 i 4 oraz 100d ust. 1 pkt 1 ppkt c oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzą do wniosku, że w/w przepisy, wbrew ich literalnemu brzmieniu, nie powinny znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy, o których mowa w art, 1 ust. 1 i 2 specustawy, tj. obywateli innych państw oraz obywateli Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą agresji, którzy nie korzystają z ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej. Zdaniem Sądu a meriti ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy określonego w niej kręgu osób, a przedmiotem jej regulacji są kwestie wyszczególnione w art. 1 ust. 1 i 3. W związku z tym, w ocenie Sądu ustawa ma określony krąg podmiotowy i przedmiotowy, a wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Ponadto, ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 roku o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw ustawodawcą wprowadził zmiany m.in. do ustawy z 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach. Mając więc na uwadze, że to ustawa o cudzoziemcach reguluje tryb postępowania we wszystkich sprawach dotyczących cudzoziemców, gdyby wolą ustawodawcy była zmiana ustawy o cudzoziemcach w sposób przewidziany w art. 100c ustawy pomocowej, wprowadziłby tę zmianę do ustawy o cudzoziemcach. Ponadto według Sądu I instancji, regulacji art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy pomocowej nie można interpretować i stosować z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo, że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), trudno jest znaleźć uzasadnienie do tak daleko idących ograniczeń. Wprowadzenie takich norm oznaczałoby, że wnioskodawca zostałby pozbawiony narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych przez ustawę o cudzoziemcach. Sąd uznał zatem, że wskazanie w art. 100c specustawy ukraińskiej wśród postępowań, których regulacja ta dotyczy, postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie może być poczytywane za argument na rzecz uznania, że pojęcie cudzoziemca ma w tej ustawie szerokie znaczenie (oparte na definicji z ustawy o cudzoziemcach). Możliwa jest bowiem sytuacja przybycia do Polski w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. obywatela Ukrainy, który spełniał przesłanki wymagane dla uzyskania takiego zezwolenia, gdyż już wcześniej przebywał w Polsce przez wystarczającą liczbę lat, a opuścił ją na dopuszczalny ustawowo czas jeszcze przed dniem 24 lutego 2022 r. Wówczas postępowanie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej podporządkowane będzie reżimowi określonemu w art. 100c i 100d specustawy i wbrew stanowisku NSA zawartemu w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 nie będzie mogło zostać uznane za bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił stanowiska organu i przyjął skargę do rozpoznania. Wyjaśnił, że z treści wniesionego przez skarżącego wniosku wynika, że wprawdzie w okresie od 11 lutego do 3 kwietnia 2022r. przebywał on w Ukrainie, jednak od 13 sierpnia 2018r. legalnie przebywał on w Polsce, co oznacza, że jego powrót do Polski 3 kwietnia 2022r. trudno uznać, za "przybycie na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022r." Wobec powyższego w ocenie Sądu zasadne stało się rozpoznanie skargi skarżącego. Sąd wskazał, że stosownie do art. 223 w zw. z art. 210 u.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1), przy czym termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (ust. 2). Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt rezydenta długoterminowego UE, wydłużając ten termin do 6 miesięcy od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 210 ust. 2 u.c. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w dniu 5 grudnia 2023 r. W dniu 11 grudnia 2023 r. organ wystosował do skarżącego pismo informujące, że przedłożone przez niego wraz z wnioskiem dokumenty nie wykazują jego tytułu prawnego do zajmowanego lokalu (skarżący załączył oświadczenie w formie aktu notarialnego o poddaniu się egzekucji) i wzywające go do przedłożenia w terminie 14 dni właściwych dokumentów, przy czym dokumenty takie wpłynęły do organu w dniu 27 grudnia 2023 r. (prezentata). Jednocześnie z akt administracyjnych nie wynika, by organ uznał, że konieczne jest przedłożenie przez skarżącego innych dokumentów, niezbędnych do merytorycznego rozpoznania wniosku, bowiem nie wystosował do niego innych wezwań. Skarżący dodatkowo przedłożył certyfikat znajomości języka polskiego na poziomie B1 z dnia [...] marca 2024 r. oraz zeznanie podatkowe PIT-37 za 2023 r. wraz z potwierdzeniem jego złożenia. Dokumenty te wpłynęły do organu 5 maja 2024 r. (prezentata). Pismem z 9 stycznia 2024 r. Wojewoda, na podstawie art. 207 § 1 u.c., zwrócił się do właściwych organów z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. Organy opiniujące nie zawiadomiły Wojewody, aby 30-dniowy termin został przedłużony do 60-dni (art. 109 ust. 3 u.o.c.), nie przekazały też informacji, wobec czego należy uznać, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Dnia 9 stycznia 2024 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 211 ust. 1 i art. 218 ust. 1 u.c., wystąpił również do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej o udostępnienie informacji granicznej za okres od 1 października 2018 r. do dnia dokonania sprawdzeń, która została mu przekazana w dniu 7 lutego 2024 r. W ocenie Sądu sześciomiesięczny termin do załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg 27 grudnia 2023 r., kiedy to skarżący przedłożył dokument, z którego wynikało jego prawo do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tym samym termin do rozpoznania wniosku upływał z dniem 27 czerwca 2024 r. Termin ten nie został dochowany i nie wydano w sprawie żadnej decyzji. Nie można uznać, by sześciomiesięczny termin rozpoczął bieg później. Skarżący wraz z wnioskiem przedłożył ważny w tym czasie paszport, zaświadczenie z ZUS o zgłoszeniu do obowiązkowych ubezpieczeń, zeznanie podatkowe PIT-37 za 2022 r. oraz uzupełnił wniosek o umowę najmu lokalu mieszkalnego w trybie okazjonalnym zawartą w dniu [...] czerwca 2023 r. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że znajdowało się w nich zeznanie podatkowe PIT-37 za 2023 r., certyfikat potwierdzający spełnianie wymogu znajomości języka polskiego, aneks z dnia [...] maja 2024 r. do umowy najmu. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego i na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 3. sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części dot. pkt 1 i 3. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c oraz 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p.u. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowanie jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium RP, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącego (w tym miejscu skarżący kasacyjnie wskazał, że skarżący jest obywatelem [...]); 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Wojewody w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zainicjowanej wnioskiem z 5 grudnia 2023 r., mimo, że stosownie do wskazanych przepisów u.o.p.u. w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 i 3 i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; orzeczenie co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe, a w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi I instancji o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpis skargi kasacyjnej został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 5 marca 2025r. Odpowiedź na skargę kasacyjną z 21 marca 2025r., w której pełnomocnik M. K., domagał się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego została wniesiona po terminie o którym mowa w art. 179 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. W niniejszej sprawie kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100c i 100d u.o.p.u.. WSA w Gdańsku przyjął bowiem, że przytoczone przepisy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r., W ocenie Sądu I instancji, skoro z treści wniesionego przez skarżącego wniosku wynika, że wprawdzie w okresie od [...] lutego do [...] kwietnia 2022r. znajdował się on w Ukrainie, jednak od [...] sierpnia 2018r. legalnie przebywał w Polsce, tym samym jego powrót do Polski [...] kwietnia 2022r. trudno uznać, za " przybycie na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022r." Oznacza to, że zakres podmiotowy w/w przepisów w ocenie Sądu I instancji wykluczał ich stosowanie w sprawie. Wyłączenie podmiotowe dokonane w zaskarżonym wyroku skutkowało zbadaniem przez sąd wojewódzki zarzucanej bezczynności Wojewody i ostatecznie ustalenie stanu faktycznego w taki sposób, że bieg terminu na załatwienie sprawy rozpoczął się zgodnie z art. 223 w zw. z art. 210 ust. 2 u.o,c, w dniu złożenia kompletnego wniosku o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, tj. takiego który nie zawierał żadnych braków. Stąd termin 6 miesięcy ustalony w art. 210 ust. 1 u.o.c. w ocenie Sądu I instancji biegł od 27 grudnia 2023 r. do 27 czerwca 2024 r. Brak rozpoznania wniosku we wskazanym terminie uzasadniał stwierdzenie bezczynności Wojewody z dalszymi rozstrzygnięciami zawartymi w sentencji wyroku. Wojewoda Pomorski w skardze kasacyjnej wywodzi zaś, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c oraz 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p.u. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowanie jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 u.o.p.u., czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium RP. WSA w Gdańsku neguje zatem jednolite orzecznictwo NSA wyznaczające zakres podmiotowy tych przepisów, przy czym podkreślono, że w świetle zarzutów skargi kasacyjnej, oceny sprawy można dokonać wyłącznie w aspekcie art. 100d u.o.p.u. Wniosek został bowiem złożony w czasie, gdy art. 100c u.o.p. już nie miał zastosowania przy badaniu bezczynności Wojewody. Jednocześnie nie została zaprezentowana w zaskarżonym wyroku przekonująca argumentacja prawna, która podważałaby interpretację przedstawioną w dotychczasowym orzecznictwie NSA. Inną jest bowiem kwestią zakres adresatów tych norm, a inną: wykazanie niekonstytucyjności tego przepisu, który poprzez kolejne nowelizacje przedłuża okres wyłączenia stanu bezczynności i przewlekłości, czy też wykazanie niezgodności z przepisami unijnymi. Przypomnieć zatem należy, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c. do u.p.o.u. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.u. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232), zaś w dacie orzekania przez Sąd I instancji do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2024r. poz. 854). Przepis art. 100d u.p.o.u. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.u. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r.. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej kluczowym zagadnieniem jest ustalenie zakresu podmiotowego zastosowania art. 100d u.o.p.. Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że przepis powyższy dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Oznacza to, że Sąd I instancji odmówił zastosowania tej normy, prezentując, zdaniem NSA jej wadliwą interpretację. Natomiast Wojewoda twierdzi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie, że przepis ten odnosi się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tego przepisu nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Prezentowane powyżej stanowisko, wskazujące, że przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 9 października 2024 r. sygn. akt II OSK 828/24, z 26 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 964/24). Oznacza to, że na podstawie art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p. wprowadzono czasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia wszystkim cudzoziemcom zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Bieg tego terminu nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu na ten okres. Jak przyjął NSA we wskazanym wyżej wyroku z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, analiza literalna brzmienia art. 100c i 100d u.o.p. powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "z.t.p.") – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. U.o.p. oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia kraju pochodzenia. Na etapie prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych przyjęto, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do u.o.p. mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających na terytorium RP w związku z wybuchem wojny i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw administracyjnych – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie biegu terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych u.o.p. Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d u.o.p. wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów tej ustawy. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d u.o.p. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d u.o.p. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały, czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć należy, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c u.o.p. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p. cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP. Z tych wszystkich przyczyn status skarżącego obywatela Ukrainy ze względu na okoliczności jakie towarzyszyły złożeniu przez niego wniosku i jego przyjazdu na do Polski w kwietniu 2022r. pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiany przepis dotyczy bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p. Oznacza to, że WSA w Gdańsku naruszył art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie fundamentalną kwestią, jaką należało również uwzględnić w niniejszej sprawie był czasookres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w tym przepisie. W tym kontekście NSA za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia w sprawie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 3 pkt 1 u.o.p. W sprawie nie budziło bowiem wątpliwości, że WSA w Gdańsku orzekał w przedmiocie bezczynności 10 stycznia 2025r., tj. gdy obowiązywała kolejna nowelizacja u.o.p., zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, dalej: ostatnia nowelizacja, która po raz kolejny przedłużyła działanie art. 100d u.o.p., tym razem do 30 września 2025 r. W tym miejscu należy podkreślić, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium RP – zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p. trafnie uznawane zostało za uzasadnione sytuacją kryzysową. Sytuacja ta jednak ciągle ewoluuje. W konsekwencji każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji. Dlatego też, NSA zastrzegał w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, były dokonywane każdorazowo z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności, aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości ocenianej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p.u. Nie ulega wszak wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że w jej realiach, przez "istotną zmianę okoliczności" winno się rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Będzie to również stan, w którym także zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu jednoznacznie wynika zaś, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob.https://www.gov.pl/web/udsc/ miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne). Zdaniem NSA ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.u.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku – jak już wyjaśniono powyżej – o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatyw. W konsekwencji NSA w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podzielił stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie, w którym uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na kolejne okresy po 30 czerwca 2024r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, z 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 379/25, z 4 września 2025r. sygn. akt II OSK 2722/24, z 25 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2646/24, z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2732/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Ma to kluczowe znaczenie wobec oceny bezczynności dokonanej przez WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku, wydanym 10 stycznia 2025r., a więc po tej dacie. Jak wskazano powyżej, należało bowiem stwierdzić, że niezgodność art. 100d u.o.p.u. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r.. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy od 1 lipca 2024 r. ewentualna bezczynność Wojewody podlegać winna ocenie na ogólnych warunkach wynikających z p.p.s.a. i k.p.a. w zw. z u.o.c.. Tymczasem WSA w Gdańsku ograniczając zakres podmiotowy tego przepisu jedynie do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym, generalnie odrzucił stosowanie tego przepisu w wypadku skarżącego tj. obywatela Ukrainy, który w ocenie Sądu nie przybył na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Obowiązek załatwienia sprawy oraz zasady liczenia biegu terminu przyjął odwołując się do art. 223 w zw. z art. 210 ust. 1 i 2 u.o.c. w zw. z art. 35 § 4 k.p.a. Ustalił, że bieg terminu 6 miesięcy na załatwienie sprawy rozpoczął się w dniu złożenia kompletnego wniosku tj. 27 grudnia 2023 r.. Termin ten upłynął zaś 27 czerwca 2024r., co oznacza w ocenie WSA w Gdańsku, że w dacie wyrokowania tj. 10 stycznia 2025r. organ pozostawał w bezczynności. Wskazać zatem należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia należy uznać za prawidłowe, bowiem w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wystąpiła zarzucana Wojewodzie bezczynność. W rozpoznawanej sprawie stosownie do art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p. bieg terminu rozpoznawania sprawy od daty złożenia kompletnego wniosku (27 grudnia 2023r.), nie rozpoczął swojego biegu. Stan ten, jak wywiedziono powyżej trwał jednak do 30 czerwca 2024 r.. Natomiast od 1 lipca 2024 r. rozpoczął już bieg terminu rozpoznania sprawy. Oznacza to, że wyznaczony art. 223 w zw. z art. 210 ust. 1 u.o.c. termin 6 miesięcy na wydanie decyzji, upływał 1 stycznia 2025r.. Tym samym w dniu orzekania przez Sąd I instancji – 10 stycznia 2025r. organ pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.. Z powyższych względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem stosownie do art. 184 p.p.s.a. Wniosek o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz M. K. kosztów postępowania, nie podlegał uwzględnieniu, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia pełnomocnikowi skarżącego odpisu skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 18 lipca 2024 r., II GSK 1323/23). Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym.