II OSK 765/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 815/22 w sprawie ze skargi [...] w B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2022 r. znak: WOP.7721.112.2022.MM w przedmiocie nakazu demontażu reklamy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 815/22, oddalił skargę P. w B. (dalej: Spółdzielnia) na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia 19 września 2022 r. nr WOP.7721.112.2022.MM w przedmiocie nakazu demontażu reklamy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W związku z pismem z dnia 9 marca 2022 r. Urzędu Miejskiego w Białymstoku Departamentu Urbanistyki i Architektury, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej: PINB) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie reklamy zainstalowanej na elewacji budynku Domu Handlowego "[...]" przy ul. C. w B. W toku oględzin ustalono, że na elewacji ww. budynku od strony ul. M, zainstalowana jest reklama wielkoformatowa z siatki mesh, o wymiarach 37,35 m x 11,92 m, o treści: "E.". Reklama zamontowana została na konstrukcji budynku za pomocą taśm poliestrowych i oświetlona trzema lampami, zamontowanymi na daszku nad wejściem do budynku. Obecna reklama wielkoformatowa została zamontowana w lutym 2022 r., w miejscu dotychczas istniejącej reklamy. Konstrukcja, do której przymocowana została reklama, powstała w latach 90-tych XX w., zaś od 2006 r. mocowane są na niej reklamy w formacie wielkoformatowym, które są wymieniane cyklicznie co dwa lata. Z wyjaśnień pełnomocnika właściciela nieruchomości wynika, że ww. reklama została zamontowana bez dokonania stosownego zgłoszenia. PINB ustalił ponadto, że na terenie, na którym usytuowany jest budynek DH "[...]", obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla C. (rejon ulic K., M. i M.) w B., zatwierdzony uchwałą nr XLIX/747/18 Rady Miasta Białystok z dnia 23 kwietnia 2018 r., dalej: m.p.z.p. Plan ten w § 9 ust. 2 i 3 zakazuje sytuowania tablic i urządzeń reklamowych na budynkach i kioskach - innych niż szyldy, przy czym szyld nie może mieć formy banera reklamowego (transparentu) - w miejscach lub w sposób przesłaniający okna, witryny, drzwi lub inne istotne elementy budynku oraz detale ich wystroju architektonicznego m.in. balustrady, gzymsy, pilastry, portale. Wobec powyższego decyzją z 8 sierpnia 2022 r. nr NB.I.5160.15.2022l.BS, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., PINB nakazał Spółdzielni demontaż wielkoformatowej reklamy. W wyniku rozpoznania odwołania Spółdzielni, WINB decyzją z dnia 19 września 2022 r. nr WOP.7721.112.2022.MM utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu powiatowego. W uzasadnieniu podniósł, że na montaż tak wielkoformatowej reklamy konieczne było dokonanie zgłoszenia. W ocenie WINB uzasadnione jest wydanie nakazu jej demontażu także z uwagi na niezgodność obiektu z m.p.z.p., na co wskazywał PINB. Ponadto reklama ma formę banera reklamowego i przesłania elewacje budynku objętego ochroną, jako dobro kultury współczesnej. W tym stanie rzeczy nie ma możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót. Skargę na powyższą decyzję WINB wniosła Spółdzielnia zarzucając jej naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca wskazała, że WINB pomimo, że uznał, iż zasadnym było przeprowadzenie w przedmiotowej sprawie postępowania w trybie art. 50 - 51 p.b., w rzeczywistości takiego postępowania nie przeprowadził, skarżąca nie otrzymała bowiem postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 1 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, iż w myśl art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W niniejszej sprawie fakt wykonania w lutym 2022 r. przez skarżącą przedmiotowej reklamy wielkoformatowej pozostaje bezsprzeczny. Wynika to bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Sąd wojewódzki podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że Spółdzielnia dopuściła się samowoli budowlanej. Sąd wyjaśnił także istotę postępowania legalizacyjnego wskazując jednocześnie, że PINB i WINB prawidłowo uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawie o takim postepowaniu nie może być mowy z uwagi na sprzeczność wykonanych robót budowlanych z m.p.z.p. Sad I instancji powtórzył następnie za organami, jakie są uregulowania m.p.z.p. w zakresie możliwości instalowania reklam w miejscu, w którym usytuowana jest reklama, będąca przedmiotem postępowania. Co więcej, reklama na budynku domu handlowego "[...]" w B., ma formę bannera reklamowego i przesłania elewację budynku objętego ochroną jako dobro kultury współczesnej. W wypadku zatem wykonania robót budowlanych wbrew postanowieniom m.p.z.p. zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Odnośnie zarzutów naruszenia art. 50 i art. 51 p.b. Sąd I instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego zastosowały właściwy tryb postępowania, a wdrożenie postępowania legalizacyjnego w omawianym przypadku byłoby niecelowe. Reasumując Sąd dodał, że w realiach niniejszej sprawy nie zostały także naruszone przepisy prawa procesowego. Skargę kasacyjną wniosła Spółdzielnia zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i przyjęciu, że mamy do czynienia z powieszeniem nowej reklamy podczas gdy na spornym budynku "[...]" istnieje od lat 90- tych XX w. cała konstrukcja wsporcza (haki, wstęgi, halogeny) stanowiąca urządzenie reklamowe, na którym jedynie cyklicznie, z uwagi na zużycie - zmieniana jest siatka w efekcie czego błędnie zostało przyjęte, że doszło do powieszenie nowej reklamy, ani organ ani Sąd I instancji nie wyjaśniły istoty sprawy w szczególności tego, że sporna reklama stanowiąca całą konstrukcję istniała przed uchwaleniem m.p.z.p., który zakazał wieszania reklam. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji WINB, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i pierwszoinstancyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu demontażu reklamy, stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej skargi. Według skarżącej kasacyjnie przeprowadzone przez organ administracji postępowanie naruszało wskazane w zarzucie przepisy postępowania, gdyż organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności dotyczących istnienia reklamy w tym miejscu od lat 90-tych XX wieku. Ocenę tego zarzutu skargi kasacyjnej rozpocząć trzeba od podkreślenia, że to przepis prawa materialnego wyznacza zakres ustaleń faktycznych, jakich należy dokonać, aby prawidłowo ocenić, czy w konkretnej, indywidualnej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianej w tym przepisie regulacji. Bez wątpienia to organ prowadzący postępowanie administracyjne w takiej sprawie - w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego - powinien przedstawić taki materiał dowodowy, który jednoznacznie potwierdzi, że doszło do naruszeń prawa, które uzasadniają wydanie określonej decyzji. W niniejszej sprawie takim przepisem materialnym, w oparciu o który organ wydał nakaz rozbiórki był art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wybór jednego z rozstrzygnięć wymienionych w przepisie art. 51 ust. 1 p.b. zależy od rodzaju tzw. samowoli, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem. W sytuacji gdy wykonane roboty nie spełniają warunków wynikających z przepisów prawa miejscowego, to generalnie, jak w tej sprawie, nie jest możliwa legalizacja wykonanych robót. Zatem istotne było ustalenie jaki był zakres wykonanych robót i możliwość ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy prawidłowo ustaliły, że reklama wieloformatowa została zamontowana w lutym 2022 r. w miejscu dotychczas istniejącej reklamy, przy czym sama konstrukcja powstała w latach 90-tych XX wieku, zaś od 2006 r. mocowane są na niej reklamy w formacie wieloformatowym, które są cyklicznie wymieniane co dwa lata. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c p.b. dotyczy takich robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu - a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Dodatkowo przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami w świetle art. 3 pkt 3 p.b. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c nie obejmuje wykonania nowego obiektu, w nowym miejscu, lecz zawiera tylko takie prace budowlane, które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie doszło do instalowania w 2022 r. reklamy wieloformatowej. Nośnikiem reklamy jest siatka na której znajduje się reklama, stąd jej wymiana zasadnie została uznana za instalacje reklamy w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c p.b. Mając na uwadze powyższe, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z przewidzianą w art. 7 k.p.a. zasadą, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego oraz prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Art. 107 § 3 k.p.a. z kolei przewiduje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw zarzutu kasacyjnego, było kwestionowanie prawidłowości przyjętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska co do kompletności materiału dowodowego zebranego w sprawie, a mianowicie stwierdzenia czy w oparciu o zebrane dotychczas przez organ dowody można uznać, że nałożony na skarżącą obowiązek rozbiórki reklamy jest zgodny z prawem. W tym zakresie należy wskazać, że podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności dotyczące powstania reklamy oraz zakresu robót wykonanych w 2022 r. zgodnie z twierdzeniem skarżącej zostały ustalone przez organy nadzoru budowlanego, natomiast z faktu, że na ich podstawie organy wywiodły odmienne wnioski nie można twierdzić, że naruszyły w tym zakresie wskazane przepisy postępowania. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.