II OSK 763/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1162/24 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2024 r. nr 274/2024 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P.K. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 listopada 2024 r., II SA/Kr 1162/24, w wyniku rozpoznawania skargi P.K., uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 26 czerwca 2024 r. nr 274/2024 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 1 grudnia 2023 r., nr 193/U/2023 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że po rozpatrzeniu wniosku P.K. z 3 listopada 2023 r. PINB decyzją z 1 grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 59 ust. 5 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił wnioskodawcy udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji polegającej na budowie hali z zapleczem socjalnym na działkach nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...], gmina [...] w celu zapewnienia bezpiecznych odległości dzieciom uczęszczającym do szkoły oraz utworzenia powierzchni izolacji dla zakażonych osób – na wirusa COVID-19, przyjmując, że ww. inwestycja powstała bez wymaganego pozwolenia na budowę, ponieważ art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.), dalej: u.COVID-19, nie mógł mieć w sprawie zastosowania z racji tego, że budowa wskazanego obiektu nie ma związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Organ dodał, że ustalenia przeprowadzonej 6 października 2020 r. kontroli jednoznacznie dowodzą, że we wskazanym dniu nie zostały rozpoczęte i nie były prowadzone roboty budowlane objęte informacją inwestora z 12 sierpnia 2020 r. Z uwagi na to, że przepis art. 12 u.COVID-19 utracił moc w dniu 4 września 2020 r., wszelkie roboty wykonywane po tym terminie podlegają ogólnym zasadom wynikającym z p.b., o czym inwestor był pouczany. W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem wniesionym przez Piotra Kolbera MWINB decyzją z 26 czerwca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając wszystkie ustalenia przyjęte przez PINB odnośnie do nierozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych w czasie obowiązywania art. 12 u.COVID-19, jak też wniosku, że sam charakter inwestycji powoduje, iż powyższy przepis nie mógł znajdować do niej zastosowania. Zdaniem organu odwoławczego, nie sposób doszukać się realnej przydatności hali z zapleczem socjalnym w przeciwdziałaniu COVID-19 zwłaszcza, że od samego początku hala ta realizowana była przy szkole jako obiekt o charakterze sportowym, a inwestor wskazywał, że działania te związane są z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. O tym, że zrealizowany obiekt od początku planowany był jako sportowy świadczy projekt architektoniczno-budowlany sporządzony w marcu 2020 r. Uznać stąd trzeba, że jest to normalna inwestycja, typowa dla każdego czasu, a nie związana bezpośrednio z potrzebą walki z COVID-19. Skargę na ww. decyzję MWINB złożył P.K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jak również stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej wraz z umorzeniem postępowania administracyjnego, względnie uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) rażące naruszenie art. 6 k.p.a. przez wydanie decyzji opartej na założeniu, że istnieje podstawa do zastosowania przepisów art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 84 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 p.b. uzasadniająca wszczęcie postępowania administracyjnego, podczas gdy art. 12 u.COVID-19 pozbawił organy nadzoru budowlanego kompetencji w zakresie inwestycji w związku z przeciwdziałaniem COVID-19; 2) rażące naruszenie art 41 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 1 p.b. przez błędną wykładnię pojęcia "prac przygotowawczych na terenie budowy" i uznanie, że wytyczenie 24 sierpnia 2020 r. linii rozgraniczających oraz założenie reperów (geodezyjnych) roboczych nie stanowiło takich prac i nie świadczy o rozpoczęciu robót budowlanych we wskazanej dacie; 3) rażące naruszenie art. 41 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 2 p.b. przez błędną wykładnię pojęcia "prac przygotowawczych na terenie budowy" i uznanie, że założenie 24 sierpnia 2020 r. reperów (geodezyjnych) roboczych nie stanowiło wykonania niwelacji terenu i nie świadczyło o rozpoczęciu robót budowlanych we wskazanej dacie, podczas gdy niwelacja terenu polega na wykonaniu pomiarów geodezyjnych na gruncie celem jego faktycznego wyrównania, co zawsze zostaje poprzedzone pomiarami geodezyjnymi przy użyciu reperów, tj. trwale stabilizowanych znaków geodezyjnych osnowy wysokościowej o określonej rzędnej wysokościowej w przyjętym układzie odniesienia; 4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że na dzień zakończenia obowiązywania art. 12 u.COVID-19 skarżący nie poczynił żadnych prac, podczas gdy 24 sierpnia 2020 r. doszło do wytyczenia przez geodetę terenu pod inwestycję, umieszczenie w gruncie stosownych oznaczeń oraz rozpoczęcie procesu niwelacji terenu, co stanowi rozpoczęcie robót budowlanych; 5) naruszenie art. 12 u.COVID-19 przez uznanie, że nie zachodzi przesłanka budowy obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i skutkom społeczno-gospodarczym pandemii; 6) naruszenie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 81 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt. 3 p.b. przez zastosowanie, podczas gdy w związku z art. 12 u.COVID-19 do budowy obiektów budowalnych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 nie stosuje się przepisów p.b.; 7) naruszenie art. 84 ust. 1 p.b. przez uznanie, że do kompetencji MWINB należy ocena, czy inwestycja służy przeciwdziałaniu COVID-19, podczas gdy kompetencja tego rodzaju nie została mu przyznana; 8) naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej w miejsce swobodnej oceny materiału dowodowego w zakresie odnoszącym się do oceny celu wybudowania obiektu i związku tego celu z przeciwdziałaniem COVID-19 i skutkom społeczno-gospodarczym pandemii, a także w zakresie wadliwej oceny posiadania przez skarżącego projektu budowlanego obiektu będącego przedmiotem postępowania. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że co do pierwszej z przesłanek odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tj. rozpoczęcia inwestycji w czasie, gdy przepis art. 12 u.COVID-19 już nie obowiązywał, to rację ma skarżący, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie 24 sierpnia 2020 r., tj. w dacie dokonania wpisu geodety do dziennika budowy, wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie jest podjęciem prac przygotowawczych na terenie budowy, a tym samym jej rozpoczęciem. Jeżeli zatem "wytyczenie linii rozgraniczających oraz założenie reperów" jest wytyczeniem geodezyjnym obiektów w terenie, to organ obowiązany był przyjąć, że w dniu 24 sierpnia 2020 r. rozpoczęta została budowa spornej inwestycji. Odnośnie do drugiej z podstaw odmowy uwzględnienia wniosku Sąd I instancji zauważył, że celem szczególnej procedury, wynikającej z u.COVID-19 było odformalizowanie procesu budowlanego, ale jego głównym powodem była walka z czasem, bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID-19 byłaby znacznie opóźniona i jako tak nieskuteczna. Wykładnia art. 12 i całej ustawy musi prowadzić do wniosku, że opisana regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z p.b., zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy uwzględnić zasadę, zgodnie z którą, wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Co również istotne, omawiane zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych w p.b. było przewidziane na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu. Sąd I instancji, nawiązując do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, wyjaśnił, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 u.COVID-19 należy uznać te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i mają charakter przejściowy, tymczasowy. Sąd zwrócił uwagę, że niewątpliwe jest to, iż w tym wyjątkowym trybie inwestorzy podejmowali próby budowy różnego rodzaju obiektów (jak np. osiedle domów jednorodzinnych, zespoły domów letniskowych, przebudowy zabytkowych kamienic), które przy najbardziej nawet liberalnej wykładni przepisów u.COVID-19, w tym w szczególności jej art. 12, nie miały żadnej szansy na to, aby, racjonalnie oceniając, można je było uznać za inwestycje realizowane "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Tymczasem hala sportowa o konstrukcji "namiotowej" nie jest inwestycją, którą z założenia można uznać za zupełnie oderwaną od celu, jakim jest przeciwdziałanie COVID-19. Obiekt taki mógł bowiem służyć jako izolatorium, punkt szczepień, czy punkt wykonywania testów na obecność wirusa COVID-19, czy też dodatkowej powierzchni dla dzieci uczęszczających do szkoły w tych okresach czasu, gdy było to dozwolone. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość budowania w tym trybie, nie wyłączając z grona beneficjentów tego przepisu inwestorów prywatnych, to ocena przydatności inwestycji do przeciwdziałania epidemii powinna być dokonywana według stanu na dzień dokonywania zgłoszenia i podejmowania budowy, a nie na kilka lat po tym, gdy stan epidemii został odwołany. Sąd zauważył, że nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi kwestionujące kompetencje organów nadzoru budowlanego w zakresie inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, w tym kompetencje do oceny, czy inwestycja służy przeciwdziałaniu COVID-19. Wbrew twierdzeniom skargi, zawarte w art. 12 u.COVID-19 wyłączenie stosowania p.b. nie ograniczało, ani nie wyłączało uprawnień organów nadzoru budowlanego, o których mowa w art. 80 i następnych p.b. Ocena legalności robót budowlanych znajduje się bowiem w zakresie kompetencji tych organów niezależnie od tego, na jakiej podstawie te roboty są prowadzone. MWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 u.COVID-19 poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że hala sportowa z zapleczem socjalnym stanowi obiekt związany z przeciwdziałaniem COVID-19 w rozumieniu powyższych przepisów; 2) art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 oraz w zw. z art. 57 ust. 1-4 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu budowlanego; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obydwu instancji niepełnej oraz wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na usprawiedliwionych podstawach. Mając na uwadze treść zarzutów postawionych w niniejszej sprawie Sądowi I instancji, istota sporu koncentruje się zasadniczo wokół wykładni art. 12 u.COVID-19 w zakresie zamieszczonego w nim sformułowania "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19", a następnie na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy sporna inwestycja była realizowana w celu wskazanym w art. 12 ust. 1 u.COVID-19, a przez to, czy była wyłączona spod działania przepisów p.b. regulujących zasady prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego (hali z zapleczem socjalnym). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.COVID-19 przepisy tej ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej "COVID-19". Pojęcie przeciwdziałania COVID-19 jest pojęciem zdefiniowanym w ust. 2 art. 2 u.COVID-19 – ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19", rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Celem stosowania nadzwyczajnych wyłączeń ze sformalizowanej procedury inwestycyjnej określonych w art. 12 u.COVID-19 było niewątpliwie odformalizowanie procesu budowlanego i szybkie działania doraźne umożliwiające powstanie infrastruktury do przeciwdziałania epidemii. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, odwołujące się do takiego celu przepisu, jest w pełni trafne. Nie ulega wątpliwości, że stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID-19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Nie można jednocześnie pominąć, że opisana regulacja miała charakter czasowy, gdyż – zgodnie z art. 36 ust. 1 u.COVID-19 – art. 12 utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli z upływem 4 września 2020 r. Przepis ten od początku został ustanowiony jako norma epizodyczna, a obiektywne okoliczności usprawiedliwiające wprowadzenie tego wyjątkowego przepisu miały charakter przemijający (przejściowy). Opisana regulacja była wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających m.in. z p.b., zatem interpretowanie tak skonstruowanego przepisu podlegać powinno ścisłej i niezwykle rygorystycznej wykładni. Na tę kwestię zwrócił uwagę Sąd I instancji, niemniej wnioski, jakie w jej kontekście wyprowadził w wyroku, określając charakter spornej inwestycji na płaszczyźnie normatywnej opisanej w art. 12 u.COVID-19, nie odpowiadają, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynionym w tym zakresie ustaleniom. Jakkolwiek przepis art. 12 u.COVID-19 nie stanowi, jaki rodzaj obiektów budowlanych podlega tej uproszczonej ścieżce inwestycyjnej, to jednak inwestor mógł skorzystać z preferencyjnych warunków ich realizacji określonych w art. 12 u.COVID-19 tylko wówczas, gdy jego inwestycja była rzeczywiście związana z przeciwdziałaniem COVID-19, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pełni trafnie MWINB odwołał się do jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może sprowadzać się jedynie do powołania na chęć uczestniczenia w zwalczaniu pandemii. Istotne jest, jaki realny wpływ inwestor ma na czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, pandemii COVID-19. Nie chodzi tu o to, by zrealizowany obiekt budowlany miał jedynie dodatkowo, marginesowo czy pośrednio przyczyniać się do przeciwdziałania COVID-19, ale by zmierzał do minimalizacji zagrożenia dla zdrowia publicznego – był pomocny w leczeniu chorych czy zapobiegał skutkom pandemii. Taki charakter przypisać można inwestycjom, których realizacja była pilnie konieczna i jednocześnie, co do których nie było wątpliwości, że będą one wykorzystywane do ratowania zdrowia i życia ludzi – np. budowie tymczasowego szpitala, adaptacji hali sportowo-widowiskowej na cel szpitalny czy też otwarcia linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji rąk bądź maseczek w hali magazynowej. Nie mogą mieć natomiast decydującego znaczenia względy, które – pozostając w związku z parametrami techniczno-użytkowymi danego obiektu oraz z jego deklarowanym wykorzystywaniem – pozwalają przypisywać mu wyłącznie dodatkową funkcję pośredniego przyczyniania się do przeciwdziałania COVID-19 z uwagi na pozytywny wpływ, jaki wywiera jego użytkowanie na zapobieganie rozprzestrzenianiu się epidemii, czy też stosowanie przez jego właściciela działań profilaktycznych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że celem racjonalnego ustawodawcy było dopuszczenie możliwości realizacji wszelkiego rodzaju inwestycji budowlanych tylko dlatego, że jednym z ubocznych efektów ich powstania może być wykorzystanie do przeciwdziałania epidemii COVID-19. Otwierałoby to w istocie możliwość realizacji każdej inwestycji i stanowiłoby pole do licznych nadużyć (por. wyrok NSA z 7 października 2025 r., II OSK 1670/23; wyrok z 2 lipca 2025 r., II OSK 342/25; wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r., II OSK 1825/22; wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., II OSK 126/22; wyrok NSA z 7 sierpnia 2024 r., II OSK 1306/23; wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., II OSK 2383/21; wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 1837/21; wyrok NSA z 23 stycznia 2024 r., II OSK 2053/22; wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2604/21; wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., II OSK 2192/21). W kontekście powyższego w całości należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że hala sportowa zrealizowana przez skarżącego nie mieści się w katalogu inwestycji spełniających przesłanki wynikające z przedmiotowej regulacji. Pogląd Sądu I instancji, że obiekt ten nie jest inwestycją "zupełnie oderwaną od celu, jakim jest przeciwdziałanie COVID-19" nie odpowiada wyjątkowemu charakterowi art. 12 u.COVID-19, ponieważ nie uwzględnia wyłącznie ubocznego przyczyniania się ww. obiektu do przeciwdziałania COVID-19, co miałoby miejsce, gdyby inwestor zdecydował się na wykorzystanie go na tenże cel niezależnie od prowadzonej w nim na zasadach ogólnych działalności usługowej. W sytuacji, gdy w okresie obowiązywania art. 12 u.COVID-19 roboty budowlane nie zostały przez inwestora realnie rozpoczęte, co potwierdziła kontrola PINB terenu inwestycji przeprowadzona 6 października 2020 r. (protokół kontroli nr 531/20, k. 15 akt adm.), prawo skarżącego do realizacji przedsięwzięcia z pominięciem stosowania zasad reglamentacji robót budowlanych wynikających z p.b. miałoby być zakotwiczone, jak stwierdził Sąd I instancji, wyłącznie w zainicjowaniu przed 4 września 2020 r. prac przygotowawczych (art. 41 ust. 2 pkt 1 p.b.). Oczywistym jest zatem, że wpisywanie się inwestycji w cel związany z szybkim powstaniem infrastruktury do przeciwdziałania epidemii miało charakter czysto deklaratywny. W konsekwencji działanie inwestora stanowiło nadużycie prawa zmierzające do uniknięcia rygorów kontroli procesu inwestycyjnego, co wyklucza możliwość objęcia go ochroną prawną. Ratio legis art. 12 u.COVID-19 wymagało obiektywnej konieczności budowy, a nie jedynie stworzenia formalnych pozorów dla inwestycji realizowanej z pominięciem reguł p.b., tym bardziej, że zwolnienie inwestorów z ich przestrzegania przewidziane zostało wyłącznie na okres 180 dni przy braku przepisów przejściowych odnoszących się do tego rodzaju inwestycji, których budowa miałaby trwać po 4 września 2020 r. Uwaga Sądu I instancji, że ocena przydatności inwestycji do przeciwdziałania epidemii powinna być dokonywana według stanu na dzień dokonywania zgłoszenia i podejmowania budowy, a nie na kilka lat po tym, gdy stan epidemii został odwołany, nie wskazuje na konkretne mankamenty ujawnione w działaniu organów nadzoru budowlanego, które nakazywałyby zaskarżonej decyzji z 26 czerwca 2024 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie przypisać naruszenie prawa. Uwzględnić trzeba, że wątpliwości odnośnie do możliwości realizacji spornego przedsięwzięcia na podstawie przepisów u.COVID-19 zgłosił skarżącemu najpierw organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego złożona została w piśmie z 12 sierpnia 2020 r. informacja o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 (pisma z 25 sierpnia i 7 września 2020 r., nr AB.1610.7.151.2020), a następnie swoje szczegółowe zastrzeżenia przedstawił skarżącemu PINB, powołując się w swoim piśmie z 8 października 2020 r. na konieczność respektowania kodeksowej zasady ogólnej informowania (art. 9 k.p.a.) w tym aspekcie, który ma związek z możliwą rozbieżnością oceny legalności robót prowadzonych w celu przeciwdziałania COVID-19. Skarżący, pouczony o możliwości wystąpienia negatywnych skutków prawnych realizacji obiektu budowlanego na podstawie art. 12 u.COVID-19, w swoim stanowisku nawiązał do braku po jego stronie obowiązku "wykazywani[a] zasadności korzystania z procedury" opartej na u.COVID-19 (pismo z 3 września 2020 r.), a w kontekście uchylenia art. 12 u.COVID-19 swoje uprawnienie do prowadzenia budowy hali, która miała być początkowo zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, odniósł do "zasady ochrony praw słusznie nabytych" w warunkach braku jakichkolwiek kompetencji organu nadzoru budowlanego do kontroli wykonywanych robót budowlanych (pismo z 10 listopada 2020 r.), co stoi na przeszkodzie, by sytuację skarżącego jako inwestora ujmować w sposób, który został przyjęty przez Sąd I instancji. Zgodzić się należy również z wnoszącym skargę kasacyjną, że motywy zaskarżonego wyroku należy uznać za niepełne (art. 141 § 4 p.p.s.a.) w zakresie, w jakim Sąd – decydując o braku przesłanek do odmownego rozpatrzenia wniosku inwestora o wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie - pozostawił nierozważoną kwestię tego, czy adresatem takiej decyzji może być inwestor, który wybudował obiekt budowlany z wykorzystaniem trybu określonego w art. 12 u.COVID-19. Zarzut skargi kasacyjnej kwestionujący ocenę, zgodnie z którą brak decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, we właściwy sposób ujmuje znaczenie normatywne powołanej przez MWINB regulacji prawnej - art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 oraz w zw. z art. 57 ust. 1-4 p.b. Nie ulega wątpliwości, że pozwolenie na użytkowanie jest wydawane po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. Łączność treściowa powyższych rozstrzygnięć pozostaje niesporna. W przypadku inwestycji, która zgodnie z obowiązującymi przepisami nie wymaga pozwolenia na budowę i została zrealizowana legalnie, organ nadzoru budowlanego pozbawiony jest kompetencji do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, niezależnie od woli inwestora stania się adresatem takiej decyzji. W realiach rozpatrywanej sprawy, skoro Sąd I instancji ocenił, że sporna inwestycja stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 12 ust. 1 u.COVID-19, abstrahując w tym miejscu od wadliwości tejże oceny, okoliczność ta z góry wykluczała możliwość uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego zgłoszonego przez skarżącego żądania. Pomijając wynikające z przepisów p.b. następstwa niedysponowania przez skarżącego pozwoleniem na budowę dla spornej hali, Sąd swoje rozważania skoncentrował na kwestiach związanych z oceną spełnienia przez inwestycję przesłanek z art. 12 u.COVID-19, co jak trafnie wskazał MWINB, nie pozwalało uznać oceny prawnej Sądu za rozstrzygającą całościowo o materii prawnej determinującej legalność zaskarżonej decyzji. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i ją oddalił (art. 151 p.p.s.a.) z uwagi na nienaruszenie przez zaskarżoną decyzję MWINB prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.