II OSK 75/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1344/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2022 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] sp. z o.o. sp.j. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1344/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r., nr KOC/7923/Ar/21, którym utrzymano w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia 30 listopada 2020 r., nr 56/2021/cp odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji tego organu z dnia 27 maja 2021 r., nr 5/U/2021/cp o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie żłobka na działce nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy. W niniejszej sprawie organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanęli na stanowisku, że decyzja o lokalizacji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy, nie podlegają wykonaniu, stąd nie można ich wstrzymać w trybie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Sąd pierwszej instancji zgodził się w szczególności z Kolegium, że wstrzymanie wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego byłoby bezprzedmiotowe, gdyż "nie wynika z niej żadne prawo albo obowiązek, które dałoby się wykonać, tak by spełnione zostały przesłanki z art. 152 § 1 K.p.a.". Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 września 2022 r. wniosła [...] sp. z o.o. sp.j. zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 152 § 1 K.p.a. oraz art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako "u.p.z.p.") poprzez przyjęcie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wywołuje skutków materialnoprawnych, gdyż nie rodzi żadnych uprawnień ani obowiązków i w związku z tym nie mieści się w katalogu decyzji, co do których możliwe jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania, co doprowadziło do oddalenia skargi. Zdaniem spółki wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ architektoniczny, a nadto stwarza inwestorowi podstawy do żądania wydania pozwolenia na budowę, a także wywołuje skutki prawne związane z ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości oraz zmianami jej wartości. Zatem decyzja lokalizacyjna powoduje skutki prawne, w szczególności tego rodzaju, że na jej podstawie może być wydany akt następczy w postaci pozwolenia na budowę; 2. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako "P.b.") poprzez jego pominięcie i oddalenie skargi, pomimo że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem stwarza nakazy powinnego zachowania. Tym samym możliwe jest wstrzymanie jej wykonania; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 i art. 7 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ zaniechał ustalenia, czy zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, co doprowadziło do nierozpoznania istoty postępowania i nieprawidłowego rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien stwierdzić naruszenia podniesionych przez skarżącą kasacyjnie przepisów prawa i uchylić postanowienie Kolegium. [...] sp. z o.o. sp. j. wskazując na powyższe wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci wydruku decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr 101/N/2022 zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej Miastu Stołecznemu Warszawa Dzielnicy Wola pozwolenia na budowę budynku żłobka wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] (działki nr [...] i [...]) celem wykazania, że decyzja Zarządu Dzielnicy Wola, której wstrzymania wykonalności odmówiły organy, wywołuje skutki prawne związane z ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości skarżącej kasacyjnie. Spółka wystąpiła też o "zmianę" zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie postanowienia Kolegium, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. [...] sp. z o.o. sp.j. wystąpiła nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Odnosząc się do akcentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska o braku cechy wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i o lokalizacji celu publicznego, a w konsekwencji także o braku możliwości orzekania o wstrzymaniu ich wykonania, przyznać należy, że w judykaturze rzeczywiście taki pogląd jest ugruntowany na tle art. 61 § 3 P.p.s.a. – czyli przepisu stanowiącego o przesłankach wstrzymania wykonania decyzji przez sąd administracyjny. Gdy bliżej jednak przeanalizować tę regulację trzeba dostrzec, że instytucja wstrzymania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym (uregulowana w przywołanym art. 61 § 3 P.p.s.a.) ma specyficzny charakter. Wszakże sądy administracyjne wstrzymują wykonanie decyzji, "jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Można więc przyjąć, że przesłanki niebezpieczeństwa szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w rozważanym przypadku dotyczyć mogą tylko decyzji podlegających wykonaniu i to wykonaniu w jakiś sposób realnemu czy egzekucyjnemu. W innych przypadkach nie można byłoby przecież w ogóle mówić o szkodzie czy trudnych do odwrócenia skutkach. Instytucja administracyjnego wstrzymania wykonania decyzji w toku wznowienia postępowania w oparciu o art. 152 § 1 K.p.a., z uwagi na "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia" ma inny wymiar aniżeli sądowoadministracyjne wstrzymanie wykonania determinowane "niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Odnotować można, że w omawianej sferze judykatura nie jest jednolita. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2093/15 (to orzeczenie i następne opublikowane zostały w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że "decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, co przesądza o tym, że nie podlega ona wykonaniu. Dlatego też do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu" [z art. 152 § 1 K.p.a.]. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/10. Zarazem trzeba dostrzec przeciwny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2716/16: "Błędne jest zatem stanowisko Sądu oparte na poglądach doktryny i orzecznictwa, dotyczące w istocie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nie jest tożsamy z art. 152 K.p.a. Są to dwie odrębne regulacje, a orzecznictwo przywołane w zaskarżonym wyroku opiera się na założeniu, że jedynie akt administracyjny kwalifikujący się do wykonania może podlegać wstrzymaniu. Takiego zapisu o możliwości spowodowania znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków brak w art. 152 K.p.a. Skarżący podkreślił, że wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji gwarantuje, że strona się tą decyzją nie posłuży w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Jeśli natomiast wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy nastąpi po uzyskaniu przez stronę pozwolenia na budowę to będzie to stanowiło wyraźny sygnał dla inwestora, że ewentualna realizacja zamierzenia budowlanego wiąże się dla niego z ryzykiem, że w przypadku uchylenie w drodze wznowionego postępowania decyzji o warunkach zabudowy, może dojść do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę [...], co z kolei będzie wiązało się z koniecznością dokonania oceny legalności wykonanych robót budowlanych". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem przedstawionym w wyroku o sygn. akt II OSK 2716/16, że decyzja o lokalizacji celu publicznego (lub warunkach zabudowy) może być wstrzymana w trybie art. 152 § 1 K.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem bardziej skutków prawnych decyzji objętej wznowieniem, aniżeli następstw jej wykonania, z czym należy wiązać (z uwagi na wyartykułowane w nim przesłanki): art. 61 § 3 P.p.s.a. Warto też wreszcie odnotować stanowisko doktryny dotyczące potrzeby wstrzymania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a.: "Potrzeba wstrzymania wykonania decyzji, co do której toczy się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, zachodzi nie tylko wtedy, kiedy trzeba przerwać jej wykonywanie, ale także wtedy, gdy zachodzi konieczność wstrzymania jej skutków prawnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2017 r., II OSK 308/16, Lex nr 2409660, stwierdzono, że: «Pojęcie wstrzymania wykonania decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. należy rozumieć nie tylko jako wstrzymanie realizacji określonych decyzją robót budowlanych, ale także jako wstrzymanie skutków prawnych, jakie wywołuje ta decyzja, pozostając w obrocie prawnym. Tylko takie rozumienie tego przepisu pozwala osiągnąć jego cel, jakim jest – w razie spełnienia przesłanek stanowiących podstawę do wstrzymania – zapobieżenie skutkom, jakie w porządku prawnym może wywołać wadliwa decyzja, co do której istnieje prawdopodobieństwo wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania». Należy się zgodzić z A. Krawczyk, że cechę wykonalności aktu należy przypisywać także takim aktom, które «nie wymagają podjęcia specjalnych czynności wykonawczych, bo ich skutki prawne wyzwalane są samoistnie. W tym ostatnim przypadku w zakres pojęcia «wykonalność» wchodzi, prócz wykonywania w tradycyjnym, powszechnie aprobowanym przez doktrynę ujęciu, także moc wiążąca (obowiązująca) aktu administracyjnego» (A. Krawczyk, Wykonalność..., s. 263)" (W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 152). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony najistotniejszy przedmiotowo zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 K.p.a. poprzez zaaprobowanie poglądu organów, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wywołuje skutków materialnoprawnych, gdyż nie rodzi żadnych uprawnień ani obowiązków i w związku z tym nie mieści się w katalogu decyzji, co do których możliwe jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania (i w rezultacie oddalenie skargi). Jak zaznaczono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że decyzja o lokalizacji celu publicznego może zostać wstrzymana w trybie art. 152 § 1 K.p.a., jeżeli oczywiście zajdzie ku temu przesłanka w nim wyrażona. Skutki takiego wstrzymania wykonania odnoszą się bowiem nie tyle do wykonania faktycznego, ale do skutków prawnych decyzji objętej wznowieniem. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia 30 listopada 2020 r.. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku. Sąd zaznacza jednak przy tym, że w dacie orzekania znane były mu tylko okoliczności sprawy odnotowane w aktach administracyjnych i sądowych. Jeżeli w toku postępowania wznowieniowego od decyzji z dnia 27 maja 2021 r., nr 5/U/2021/cp zmienił się stan sprawy wznowieniowej (na przykład osiągnięto jej dalsze etapy, bądź nawet zakończono), organy uprawnione będą oczywiście do oceny aktualności złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone od organu na rzecz [...] sp. z o.o. sp. j. koszty postępowania złożyły się poniesione przez skarżącą: – kwota wpisu od skargi wynosząca 100 zł (k. 18 akt sądowych), – kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 100 zł (k. 60 akt sądowych), – opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (k. 49 akt sądowych), – wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) oraz – opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (k. 10 akt sądowych). Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.