II OSK 747/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 903/24 w sprawie ze skargi Gminy K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 8 maja 2024 r., nr 198/2024, znak: WOB.7722.231.2023.JNIZ.GTWO w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 21 lipca 2023 r. znak: ROIK I.5160.127.2022.ABU, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Gminy K. kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 września 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 903/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 194/2024 z dnia 8 maja 2024 r. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2023 r., znak: ROiK 1.5160.127.2022.ABU, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki (zwany dalej: PINB), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2023 r., póz. 682 z późn. zm., zwanej dalej: p.b.) wstrzymał właścicielowi – Gminie K., budowę parterowego obiektu gastronomicznego typu kebab (o wymiarach 2,39 x 4,25m i powierzchni zabudowy 10,16m²) zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] na wysokości ul. [...] w K., zrealizowaną bez decyzji o pozwoleniu na budowę. W zażaleniu Gmina K. podniosła, że nie jest właścicielem obiektu. Jest nim inny podmiot, który prowadził w tym obiekcie działalność gastronomiczną po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nadto stanowi on jedynie przyczepę gastronomiczną posadowioną na betonowych płytach chodnikowych. Podkreślono, że na podstawie stosownej umowy teren, na którym zrealizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany oddany jest w dzierżawę. Po rozpatrzeniu zażalenia Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwany dalej: WINB), postanowieniem z dnia 8 maja 2024 r. nr 198/2024 utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB. WINB wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał pomiędzy rokiem 2013, a rokiem 2019. Obiekt ten wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor oraz właściciel nie uzyskał. WINB przytoczył treść art 52 p.b. i wyjaśnił, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została zakończona. Zatem obowiązki nakładane są na właściciela obiektu budowlanego. Nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i posiada tytuł prawny do nieruchomości. Zdarzają się jednak sytuacje kiedy nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, np. zobowiązany do likwidacji samowoli będzie inwestor niebędący właścicielem gruntu, wówczas gdy pobudował obiekt budowlany na nieruchomości bez wiedzy i zgody jej właściciela. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania za osobę zobowiązaną inwestora przedmiotowego obiektu, gdyż jak wskazuje sama skarżąca, obiekt powstał za jej zgodą. Potwierdzeniem powyższego jest przywołanie w zażaleniu umowy zezwalającej na zajęcie terenu w celu postawienia przyczepy gastronomicznej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dla inwestora wygasło z dniem 31 grudnia 2023 r. Brak również informacji od skarżącej, iż taka umowa została przedłużona. Tym samym inwestor utracił prawo do zajęcia terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina K. zarzuciła postanowieniu WINB naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe określenie kręgu stron postępowania i przyjęcie, że inwestorowi, właścicielowi i zarządcy samowoli budowlanej – obiektu gastronomicznego, nie przysługuje przymiot strony postępowania, - art. 52 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu wstrzymania robót budowlanych wobec skarżącej, pomimo, iż postanowienie winno być wydane wobec inwestora, jako właściciela i zarządcy obiektu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 września 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 903/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro roboty budowlane zostały zakończone, to zastosowanie znajdzie drugie zdanie art. 52 ust. 1 p.b. WINB trafnie skierował nakaz do skarżącej, jako właściciela nieruchomości, na której usytuowany został przedmiotowy obiekt budowlany. Inwestor formalnie utracił prawo do dysponowania nieruchomością, na której wcześniej obiekt zrealizował, a z uwagi na treść umowy zawartej z Gminą, realizacja tego obiektu została dokonana za jej zgodą. Tym samym nie zachodzą przesłanki do skierowania nakazu do inwestora. Nakaz może być skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano samowolę budowlaną tylko wtedy, gdy samowola ta powstała bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości. W niniejszym wypadku taka sytuacja nie zachodzi. Sąd pierwszej instancji zauważył, że art. 52 ust. 1 zdanie drugie p.b. odwołuje się co prawda do właściciel lub zarządcy obiektu budowlanego, a nie nieruchomości, na której obiekt ten się znajduje, niemniej jednak w orzecznictwie utrwalił się pogląd co do wykładni tego przepisu, że dotyczy on właśnie właściciela nieruchomości, na którym obiekt się znajduje. Sama specyfika obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy, nie może decydować o tym, że adresatem nakazu będzie inwestor. W skardze kasacyjnej Gmina K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu budowy winno być skierowanie na właściciela nieruchomości, podczas, gdy postanowienie o wstrzymaniu budowy powinno być skierowane do inwestora. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku uwzględniającego skargę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina stwierdziła, że nakaz wstrzymania budowy obiektu budowlanego winien w pierwszej kolejności zostać wystosowany wobec inwestora, którym w przedmiotowym postępowaniu jest właściciel obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego budynku należy w pierwszej kolejności kierować do inwestora, który w istocie jest sprawcą samowoli budowlanej i to w określonych przypadkach również wtedy, gdy nie jest on właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt, w szczególności zaś w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie budynek bez zgody właściciela nieruchomości albo gdy nie kwestionuje tego właściciel nieruchomości. Nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę. Nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, w sytuacji kiedy sprawca deliktu jest organowi znany. Ponadto Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż inwestor tytuł prawny do nieruchomości utracił. W momencie, w którym wydane zostało postanowienie WINB obowiązywała umowa czasowego udostępnienia nieruchomości nr 13/W2W/PH/UH/BK/24/ZDMK z dnia 8 kwietnia 2024 r. zezwalająca na zajęcie działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], celem ustawienia przedmiotowego obiektu budowlanego w okresie od dnia 1 kwietnia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., które polegać ma na błędnym wskazaniu skarżącej, a nie inwestora robót budowlanych, jako adresata postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy przypomnieć, że przedmiotem prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania jest obiekt gastronomiczny posadowiony w części południowo-zachodniej działki nr [...] obr. [...], w K., o konstrukcji z płyt ściennych składających się z obramowań stalowych z panelami PVC od zewnątrz, z dachem dwuspadowym pokrytym blachodachówką, bez orynnowania, z zamontowanymi banerami reklamowymi na wysokości dachu. Budynek o wymiarach w rzucie 2,39 x 4,25m posadowiony jest na płytach betonowych. Obiekt znajduje się na działce będącej własnością Gminy K., a inwestorem był ówczesny dzierżawca tej działki – P.S. Sądowej kontroli w niniejszej sprawie podlegało natomiast postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Istotą tego rodzaju postanowienia jest skierowany wobec określonych adresatów nakaz wstrzymania budowy określonego obiektu, będącego w budowie albo już wybudowanego bez wymaganej przepisami zgody budowlanej. Stosownie do treści art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b Prawa budowlanego, a więc również postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Niewątpliwie aktualna treść art. 52 ust. 1 p.b. nakazuje rozróżniać sytuację, w której postępowanie dotyczy nielegalnych robót budowlanych rozpoczętych, lecz niezakończonych oraz sytuację, w której nielegalne roboty budowlane zostały zakończone. W sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone, obowiązki nakłada się nie na inwestora, ale właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Błędnie Sąd pierwszej instancji utożsamia właściciela obiektu budowlanego z właścicielem gruntu, na którym obiekt został posadowiony. Pojęcia te nie zawsze będą ze sobą tożsame. Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360; zwanej dalej: k.c.) z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Jak trafnie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2025 r., II OSK 2109/21 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pojęcia trwałego związania z gruntem jakim posługuje się ustawodawca na gruncie ustawy Prawo budowlane nie powinno się przenosić w sposób automatyczny na sposób rozumienia przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących rzeczy i jej części składowych, których zasadniczym celem jest ustalenie statusu prawnego rzeczy. Na gruncie art. 48 k.c. budynek połączony z gruntem w sposób nietrwały lub tylko do przemijającego użytku nie może zostać uznany za część składową nieruchomości gruntowej i może być przedmiotem odrębnego obrotu (zob. wyrok SN z 11 lutego 1998 r., III CKN 358/97, LEX nr 519925). Budynki wzniesione na użyczonym gruncie tylko w celu prowadzenia działalności gospodarczej przez pewien czas nie stają się też automatycznie własnością właściciela gruntu (por. wyrok SN z 5 listopada 2015 r., V CSK 78/15, LEX nr 1835718). Przedmiotowy obiekt budowlany został wniesiony przez inwestora na gruncie dzierżawionym przez niego od Gminy K. na mocy umowy z dnia 28 kwietnia 2023 r. W § 1 ust. 1 tej umowy Gmina zezwoliła na zajęcie terenu w celu ustawienia na nim przyczepy gastronomicznej. W § 1 ust. 3 umowy zobowiązano natomiast inwestora do przywrócenia terenu do stanu poprzedniego po okresie obowiązywania umowy. Mając na uwadze przywołane powyżej zapisy umowy nie powinno budzić wątpliwości, że obiekt posadowiony został tymczasowo, na okres obowiązywania umowy. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędnie organy nadzoru budowanego, a za nimi również Sąd pierwszej instancji uznały, że adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. powinna być skarżąca kasacyjnie, jako właściciel gruntu, na którym posadowiony został przedmiotowy obiekt budowlany. W okolicznościach niniejszej sprawy układ podmiotowy inwestor – właściciel obiektu budowlanego nie uległ zmianie w wyniku zakończenia robót budowlanych. W dalszym ciągu jest nim P.S. i jak trafnie argumentuje skarżąca kasacyjnie, to on powinien być adresatem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W konsekwencji zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Mając na uwadze, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.