II OSK 747/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.F. i E.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 838/23 w sprawie ze skargi W.F. i E.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 21 sierpnia 2023 r., znak SKO.4120.164,165.23 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 838/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W. F. i E. F. (skarżące) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] sierpnia 2023 r., znak: [...] dotyczącą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły skarżace, które na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżyły wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie: - art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. dotyczące zasady niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi i nieuwzględnienie z urzędu granic przedmiotu zaskarżenia oraz brak zastosowania tych przepisów. Dotyczyło to wady zaskarżonej decyzji Burmistrza Ł., poprzez niedoręczenie skarżącym załączników do tej decyzji (załącznik graficzny i analiza warunków), co w zaskarżonym wyroku zostało pominięte i niewskazano wpływu tego faktu na treść rozstrzygnięcia; - art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9, art. 54 i 61 ust. 1 pkt 1- 6 i ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 k.p.a. - brak łącznego spełnienia wszystkich warunków zawartych w tych przepisach w związku z naruszeniem wymagań ładu przestrzennego i spowodowanie tym nieuwzględnienie przepisów w zakresie ochrony interesu prawnego skarżących (utrata wartości działek i możliwości ich zagospodarowania). Na wady te skarżące wskazują na podstawie uzasadnienia wyroku, ponieważ nigdy nie otrzymały od Burmistrza Ł. załączników do decyzji (załącznika graficznego i analizy), które stanowiły ich integralną część, co uniemożliwiło obronę praw skarżących. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty natury procesowej. Z zestawienia zarzutów procesowych podniesionych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem w istocie do wykazania, że wadliwie Sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzja została wydana z naruszeniem wymagań ładu przestrzennego, co doprowadziło do nieuwzględnienia przepisów w zakresie ochrony interesu prawnego skarżących, w tym szczególnie - jak wynika z treści zarzutów skargi kasacyjnej - utraty wartości działek i możliwości ich zagospodarowania. Należy w tym miejscu podkreślić, że w zakresie zarzutów podnoszonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie jest wystarczające wskazanie, że uchybienie nastąpiło, lecz należy przywołać konkretny przepis postępowania, który został naruszony i wykazać, że takie naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie zarzucać organom administracji, że naruszyły wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a Sądowi pierwszej instancji, że naruszenia tego nie dostrzegł. Odnosząc się szczegółowo do wskazanych zarzutów wyjaśnić należy, że zgodnie z powołanym przez stronę art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Naruszenie tego przepisu następuje, gdy sąd wykracza poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga. Ponadto zarzut naruszenia tego przepisu może być uznany za usprawiedliwiony, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia istotne i oczywiste w takim stopniu, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia skarżącym załączników do decyzji o warunkach zabudowy wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że niedoręczenie załączników do decyzji o warunkach zabudowy stronom postępowania, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie jak wynika z akt sprawy, stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu. Strony zostały zawiadomione o wszczęciu i zakończeniu postępowania, jak również o możliwości zapoznania się z dotychczas zebranym materiałem dowodowym. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. (k. 43 akt administracyjnych organu I instancji) skarżące zostały poinformowane o zakończeniu postępowania dowodowego i zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. pouczone o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Skarżące z powyższego prawa nie skorzystały. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że decyzja ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, ale decyzją związaną. Ponadto, ogólnikowe odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a zatem również do prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji odmownej. Zarzut naruszenia art. 54 u.p.z.p. skonstruowany jest wadliwie. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych (tak jak w ww. przepisach), wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim wskazanymi w art. 175 § 1-3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 7233/21). Odnosząc się do sformułowanego ogólnikowo naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1- 6 i ust. 5a u.p.z.p. to wyjaśnić należy decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że w przypadku spełnienia normatywnych wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.