II OSK 744/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy E.M. po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt SA/Gl 847/15 w sprawie ze skargi K.J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 847/15, oddalił skargę K. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jak również poprzedzające je postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] odmawiające Panu K. J. - inwestorowi samowolnie wybudowanej wiaty usytuowanej na posesji przy ul. [...] w C., umorzenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł nałożonej z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym sygn. [...] z [...] grudnia 2014 r. nie naruszają obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), nakazał K. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty na posesji przy ulicy [...] w C. Wobec niewykonania nałożonego wymienioną decyzją obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. zdecydował o nałożeniu na zobowiązanego K. J. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Wskazując, że wiata została rozebrana, pismem z dnia 11 maja 2015 r. K. J. wniósł o "anulowanie proponowanej grzywny". Przeprowadzone w dniu 12 czerwca 2015 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. oględziny nieruchomości należącej do skarżącego potwierdziły jedynie zdjęcie pokrycia dachu z przedmiotowej wiaty - tzn. płyty onduline. Pozostała cześć dotychczasowej wiaty pozostała w stanie niezmienionym. Jak stwierdził organ w protokole sporządzonym tej kontroli - "drewniana konstrukcja pozostaje w identycznej formie jak podczas poprzednich kontroli." To samo potwierdził skarżący. Mając powyższe na uwadze. WSA w Gliwicach orzekł, że rozbiórka w niniejszej sprawie powinna oznaczać całkowite usunięcie wybudowanej niezgodnie z przepisami prawa we wskazanym miejscu wiaty. Kontrola potwierdziła, że obiekt nie został rozebrany w całości, a jedynie zdjęto dach. Sąd pierwszej instancji, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1764/07, stwierdził, że "w żadnym razie nie można przyjąć, że za rozbiórkę można uznać przekształcenie obiektu w inny obiekt, ponieważ dochodzi wówczas wprawdzie do zmiany pierwotnych cech użytkowych obiektu, lecz zmiana taka nie tylko nie ma cech restytucyjnych, przywracających porządek prawny do poprzedniego stanu rzeczy, lecz w istocie jest kolejnym aktem samowoli budowlanej polegającej na przekształceniu materialnych skutków samowoli budowlanej w inny, dogodny dla sprawcy samowoli sposób, czego nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności". W okolicznościach niniejszej sprawy, w opinii WSA, brak było podstaw do uznania wykonania obowiązku i w konsekwencji do umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Od powyższego wyroku WSA w Gliwicach K. J. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli orzeczenia organu pod względem zgodności z prawem na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1674), dalej p.u.s.a. oraz z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga nie jest zasadna, tym samym naruszając zasadę prawdy obiektywnej, gdyż w państwie nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym; 2) art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 107 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia poprzez zawarcie zbyt ogólnych twierdzeń, co narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa nakładając na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w postanowieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 7 § 3 i art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 t.j. ze zm.) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez ich nie zastosowanie i prowadzenie egzekucji w sytuacji, gdy obowiązek rozbiórki został wykonany, co uzasadniało umorzenie postępowania; 2) art. 7, 8 ,9, 10, 77 § 1, 79 § 1 i 2, 80, 81 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niezastosowanie wskazanych w tych przepisach zasad i obowiązków, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla wydanych rozstrzygnięć oraz sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym materiałem. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że sąd pierwszej instancji nie przeanalizował całości zebranego materiału dowodowego, ponieważ skarżący dokonał rozebrania wiaty, a w następstwie czego z materiałów uzyskanych z rozbiórki powstał obiekt architektury ogrodowej - pergola. Odwołując się do art. 8 k.p.a. wskazano, że przepis ten nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, ale także obowiązek rozważenia skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadne należało uznać oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżący nie zdołał wykazać, że organ odwoławczy uchybiły zasadom określonym w art. 7 i art. 8 k.p.a., wadliwie zebrał i ocenił materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), czy też sporządził uzasadnienie swojego postanowienia w sposób, który uchybiałby art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym nie wykazano w tym zakresie, że kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była wadliwa. Zauważyć również trzeba, że powoływanie się przez stronę skarżącą na takie argumenty jak "mechaniczne i sztywne pojmowanie zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym", "zawarcie zbyt ogólnikowych twierdzeń" w uzasadnieniu postanowienia, "brak dokładnego zbadania okoliczności sprawy, ustosunkowania się do żądań strony oraz uwzględnienia w postanowieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznie interesu obywateli" w żaden sposób nie podważa ani ustalonego stanu faktycznego sprawy, ani jego prawnej oceny. Organy administracyjne, a za nimi Sąd pierwszej instancji dokładnie wskazały, dlaczego przyjęły, że nie mogło nastąpić umorzenie grzywny. Odwoływanie się zatem w skardze kasacyjnej do tak ogólnikowych stwierdzeń jak wyżej przytoczone jawi się jako nieuprawniona polemika z konkretnymi argumentami podanymi w sprawie tak przez organy administracyjne, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że organy prawidłowo wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego i wyczerpująco oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie naruszając przy tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jednoznacznie i prawidłowo ustalono, że skarżący nie wykonał obowiązku rozbiórki całej wiaty, a jedynie zdjął pokrycie dachowe. Pojęcie rozbiórki związane jest z działaniami (pracami) mającymi na celu likwidację obiektu budowlanego, zakończeniem jego bytu fizycznego (zobacz: Niewiadomski, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, art. 3 Nb 6, Warszawa 2007). Skoro w sprawie ustalono, że doszło jedynie do zdjęcia dachu, to na akceptację zasługuje stanowisko organu, zaakceptowane przez Sąd, iż takie działanie nie było rozbiórką. Zatem, zgodnie z literalną wykładnią art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogło nastąpić umorzenie grzywny, ponieważ to wymaga wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia została nałożona na skarżącego wobec niewykonania decyzji nakazującej rozbiórkę. Należy stwierdzić, że wobec tego, że podstawa prawna kontrolowanego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podobnie, jak i konkretne elementy stanu faktycznego sprawy, które spowodowały zastosowanie materialnoprawnej podstawy prawnej wskazanej w postanowieniu organu odwoławczego nie zostały podważone przedstawieniem stosownego zarzutu (za taki nie można uznać zarzutu opartego na naruszeniu art. 7 § 3 i art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, w przypadku, gdy obowiązek nie został wykonany i nie było podstaw do umorzenia), nie było podstaw upoważniających do kwestionowania skarżonego wyroku i kontrolowanego postanowienia w tym zakresie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.