II OSK 740/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.F., M.F., D.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1064/21 w sprawie ze skargi A.F., M.F., D.O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2021 r. znak DON.7101.123.2021.FSE w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek I.C. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem dnia 3 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1064/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A.F., M.F. i D.O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 31 marca 2021 r. znak: DON.7101.123.2021.FSE. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu zażaleń D.O., M.F. i A.F., utrzymał w mocy, wydane na podstawie art. 61a k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (zwanego dalej: PINB) z dnia 30 sierpnia 2016r., Nr IIOT/313/U/2016 udzielającej pozwolenia na użytkowanie zespołu czterech budynków hotelowych i budynku gospodarczego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w W. W skardze kasacyjnej A.F., M.F. i D.O. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej skutkującej przyjęciem przez Sąd, iż GINB słusznie utrzymał w mocy postanowienie WINB z dnia 9 lutego 2021 r. dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 30 sierpnia 2016 r. i przyjęcie przez Sąd, iż skarżący nie posiadają statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, podczas gdy wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez osoby legitymujące się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a przejawiające się w tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej podzielił stanowisko GINB w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie niezbędne wymogi formalne do podjęcia postępowania w sprawie, a co za tym idzie wniosek złożony przez skarżących zasługiwał na uwzględnienie w całości wobec podniesionych w nim twierdzeń i argumentów; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również poprzez brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów poczynionych w sprawie przez skarżących, a w szczególności wobec poczynionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzenia (na str. 10 uzasadnienia wyroku), iż "Twierdzenie skarżących o poświadczeniu nieprawdy w protokole obowiązkowej kontroli budowy nie zostało niczym poparte i nie może mieć wpływu na zasadność zaskarżonego postanowienia, to wszystko w sytuacji, gdy organy postępowania administracyjnego były w sprawie informowane o fakcie zainicjowania ścieżki karnej co do niniejszej sprawy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. wobec braku dostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybień organu działającego w sposób arbitralny i odbierający zaufanie do władzy publicznej. 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 p.b. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu przez Sąd, iż z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na użytkowanie, w której to nie toczyło się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze, może występować strona, której przymiot ustalony zostanie wyłącznie w oparciu o dyspozycję art. 59 ust. 7 p.b., w sytuacji gdy skarżący kasacyjnie wskazują, iż opierają swoje żądanie na podstawie art. 28 k.p.a. wyłączając zawężające krąg stron stosowanie art. 59 ust. 7 p.b. wobec faktu wykonania inwestycji niezgodnie z projektem budowlanym, czego nie dostrzegł ani organ wykonujący kontrolę obowiązkową, ani organ nadzorczy nad działalnością organu wykonującego kontrolę, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wnieśli także o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że, brzmienie art. 59 ust. 7 p.b. nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy oceniać przede wszystkim na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie dopuszcza się wyjątkowo wykładnię rozszerzającą art. 59 ust. 7 p.b. wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów p.b. i innych ustaw. Przepis art. 59 ust. 7 p.b. w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy więc sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia. Art. 59 ust. 7 p.b. znajduje zastosowanie tylko wtedy, kiedy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a także realizuje proces budowlany zgodnie z wydaną decyzją oraz przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Interes prawny dla właściciela nieruchomości sąsiedniej, legitymujący go w świetle art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu, które dotyczy oceny, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ochrona interesu prawnego związanego z prawem własności w ramach prawa sąsiedzkiego byłaby niepełna lub wręcz iluzoryczna, gdyby właściciel nieruchomości mógł bronić swego interesu prawnego tylko na etapie ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, zaś na etapie, na którym ten ustalony sposób zagospodarowania nieruchomości byłby realizowany, czyli np. na etapie budowy obiektu budowlanego, nie mógłby już bronić swojego interesu prawnego. W związku z tym w sprawach, w których nie jest to wyraźnie wykluczone przez przepisy prawa, np. art. 28 ust, 2 i art. 59 ust. 7 p.b,, art. 28 k.p.a. powinno się wykładać i stosować w ten sposób, aby zapewnić właścicielowi nieruchomości udział w postępowaniu, które dotyczy oceny tego, czy sąsiednia nieruchomość została zabudowa zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących zaniechano wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności braku dostatecznego i wyczerpującego wyjaśnienia dlaczego zdaniem Sądu postanowienia w sprawie pozwolenia na użytkowanie, mimo obszernych zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących kasacyjnie, stanowią ważne i prawnie skuteczne akty będące podstawą realizacji przedmiotowej inwestycji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zostało sporządzone bez wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd nie odniósł się także do argumentacji i zarzutów, prezentowanych w sprawie przez skarżących. Stanowisko Sądu dotyczące zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez organ jest przede wszystkim bardzo lakoniczne, utrudniające, a wręcz uniemożliwiające kontrolę instancyjną. Uzasadniając wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania skarżący kasacyjnie wskazali, że ujawniły się czyny, których ustalenie w drodze karnej może wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Organy ścigania ustalają obecnie skalę niedopełnienia obowiązków przez urzędników biorących udział w postępowaniach bezpośrednio związanych z przedmiotową sprawą. Co za tym idzie, stwierdzenie, iż w sprawie popełniono czyn zabroniony będzie tożsame z przyznaniem racji skarżącym kasacyjnie, albowiem zakres uchybień, których dotyczy postępowanie karne w dużym stopniu pokrywa się z zakresem uchybień, o których skarżący kasacyjnie wywodzą w toku niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.C. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania oraz oddalenie wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazała, że uzasadnienie postawionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest niejasne i sprowadza się do ogólnikowego zarzutu "niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej" bez precyzyjnego określenia w czym konkretnie skarżący upatrują naruszenie przez Sąd wskazanych przez siebie przepisów. Dodała, że Sąd I instancji zasadnie podkreślił, że w materiale dowodowym brak jakichkolwiek dokumentów wskazujących na to, aby wobec inwestycji prowadzono postępowania naprawcze lub legalizacyjne, zaś samo gołosłowne twierdzenie skarżących, iż inwestycję zrealizowano z odstępstwami od projektu budowlanego braków tych zastąpić nie może. Nawet jeśli przyjąć, że status skarżących winien być oceniany na zasadach ogólnych tj. w oparciu o art. 28 k.p.a., to również i w świetle tego przepisu po stronie skarżących brak interesu prawnego. Nie może być tu wystarczający sam fakt, że działki skarżących sąsiadują z działka nr [...] gdzie zrealizowano obiekty hotelowe. W skardze kasacyjnej skarżący w ogóle swego interesu prawnego nie uzasadniają, nie mogą tego zastąpić obszerne wywody prawno-teoretyczne odnoszące się do stosowania art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezasadnie skarżący kasacyjnie zarzucają Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie. Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia wyroku wynika, że omówiono przepisy mające zastosowanie w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika też, że Sąd I instancji opowiedział się za stanowiskiem, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie zastosowanie ma art. 59 ust. 7 p.b., wskazując jednocześnie, że w ściśle określonych okolicznościach faktycznych sprawy, krąg stron postępowania może być określany szerzej niż wynikałoby to z art. 59 ust. 7 p.b. Sąd I instancji odniósł się także do stanowiska prezentowanego w tym zakresie przez skarżących kasacyjnie. Zarzucając natomiast Sądowi I instancji, iż ten nie odniósł się do argumentacji zawartej w skardze, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje które kwestie nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku. Niezasadnie skarżący kasacyjnie zarzucają też Sądowi I instancji naruszenie art. 59 ust. 7 p.b. i art. 28 k.p.a. Art. 59 ust. 7 p.b. przewiduje, że stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest inwestor. Niewątpliwie oznacza to, że wolą ustawodawcy było, aby tylko do inwestora ograniczyć krąg podmiotów biorących udział w takim postępowaniu. Na co trafnie zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w konkretnym stanie faktycznym sprawy może okazać się, że osoba niebędąca stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, może mieć interes prawny w podważeniu tej decyzji. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenie na użytkowanie jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. II OSK 146/10; z dnia 19 listopada 2010 r. II OSK 1201/09; z dnia 8 marca 2017 r. II OSK 1698/15; z dnia 1 sierpnia 2017 r. II OSK 2953/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy inwestor istotnie odstąpił o warunków pozwolenia na budowę, to może naruszać interesy innych osób i wówczas krąg stron postępowania będzie szerszy – należy procesowo zagwarantować ochronę interesów tych stron. Tym samym przepis art. 59 ust. 7 p.b. nie dotyczy sytuacji, gdy nastąpiło odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może naruszać interesy innych osób i dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. II OSK 1130/10, z dnia 11 lutego 2014 r. II OSK 2179/12, z dnia 15 maja 2014 r. II OSK 2998/12; z dnia 24 marca 2021 r. II OSK 1384/20; Prawo budowlane. Komentarz. Red. A. Gliniecki, Lex/el. Komentarz do art. 59). Autor skargi kasacyjnej ograniczając się do szerokiej analizy poglądów prezentowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wykazuje jednak by w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zaistniały okoliczności mogące przemawiać za rozszerzeniem kręgu stron postępowanie. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji pozwalającej zakwestionować stanowisko Sądu I instancji, iż w sprawie nie występują żadne okoliczności, które pozwalałyby na wyłączenie stosowania art. 59 ust. 7 p.b. Pozwolenie na budowę dotyczące spornej inwestycji pozostaje w obrocie prawnym i nie było prowadzone postępowania naprawcze, ani legalizacyjne. Samo twierdzenie skarżących, że inwestycję zrealizowano z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego nie znalazło potwierdzenia w jakimkolwiek postępowaniu organów administracji publicznej. W skardze kasacyjnej zasadniczo nie przedstawiono argumentacji mogącej świadczyć o interesie prawnym skarżących kasacyjnie w konkretnym stanie faktycznym niniejszej sprawy Analiza - na etapie badania legitymacji wnoszącego o stwierdzenie nieważności - okoliczności mających przemawiać za przyjęciem, że inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest niedopuszczalna. Żadnego wpływu na ustalenie legitymacji procesowej skarżących kasacyjnie nie ma też kwestia ustalenia w postępowaniu karnym ewentualnego niedopełnienia obowiązków przez urzędników biorących udział we wcześniejszych postępowaniach. Okoliczność ta nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżących do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadny uznał także zarzut naruszeni art. 61a § 1 k.p.a., który przewiduje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. II OSK 2691/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że art. 61a § 1 k.p.a., w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. W sytuacji, gdy proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2968/20, LEX nr 3195722 oraz z 26 stycznia 2023 r., II OSK 203/20, LEX nr 3567132). W przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania. W świetle wyrażonego wcześniej stanowiska w zakresie sposobu oceny interesu prawnego w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie uznać trzeba, że Sąd I instancji zasadnie ocenił, że brak interesu prawnego skarżących kasacyjnie nie budził wątpliwości. W konsekwencji uprawnionym było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku I.C. o zwrot kosztów postępowania, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był stroną skarżącą przed wojewódzkim sądem administracyjnym.