II OSK 74/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1327/24 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1327/24, oddalił skargę M. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2024 r., nr [...], w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy – dalej: "PINB dla m. st. Warszawy", wpłynął wniosek M. i R. K. w sprawie wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu w budynku przy ul. [...] w Warszawie. We wniosku podniesiono, że ww. budynek posiada wadę techniczną zagrażającą życiu i zdrowiu ludzkiemu, powstałą podczas jego budowy, polegającą na tym, że nie zostały spełnione wymagania normowe określone w [...] "Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem w budynkach. Wymagania dotyczące izolacyjności akustycznej przegród w budynkach i elementów budowlanych". (Norma obowiązująca przywołana w przepisach techniczno-budowlanych). Poziom dźwięków uderzeniowych przenikających do mieszkania z pomieszczeń komunikacji ogólnej korytarza i holu wynosi 69 dB przy wymaganym równym lub poniżej 55 dB. Do wniosku załączone zostało: "Sprawozdanie [...] Pomiary izolacyjności akustycznej od dźwięków uderzeniowych; propagacja hałasu z korytarza komunikacji ogólnej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]" opracowane przez specjalistę ds. pomiarów w grudniu 2023 r. Skarżący wskazali, że sytuacja ta naraża ich rodzinę, zamieszkującą w mieszkaniu nr [...] na uszczerbek na zdrowiu spowodowany uciążliwym hałasem. Postanowieniem Nr [...] z dnia 16 stycznia 2024 r. PINB dla m. st. Warszawy odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w/w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny został oddany do użytkowania w 2021 r. W trakcie postępowania w sprawie użytkowania, nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ustawy – Prawo budowlane. W dokumentacji, stanowiącej załącznik do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, wykazano jedynie zmiany nieistotne. Zatem inwestycja prócz wykazania jedynie nieistotnych zmian została zrealizowana zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Zażalenie na ww. rozstrzygnięcie złożyła M. K. (dalej jako: "skarżąca"), postulując uchylenie postanowienia organu I instancji. Postanowieniem nr [...] z dnia 18 marca 2024 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej: "MWINB" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 16 stycznia 2024 r. W ocenie organu odwoławczego odmowa wszczęcia postępowania w omawianej sprawie była zasadna, jednak nie z przyczyn podanych w skarżonym postanowieniu. Jak wskazano w uzasadnieniu, zasadnym jest odmówienie wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na art. 72a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71 a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Przepis art. 72a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 K.p.a. Zmiana ta polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami ustawy - Prawo budowlane są wszczynane z urzędu. Zdaniem ustawodawcy doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie i różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami. W ocenie MWINB skoro postępowanie administracyjne w sprawie o usunięcie nieprawidłowości wszczynane jest urzędu to organ I instancji otrzymując wniosek skarżącej prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Od ww. postanowienia skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zaprezentowane w zaskarżonym postanowienie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazano w uzasadnieniu, skoro znowelizowane przepisy prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego obiektu lub jego części wszczynane jest z urzędu, to znaczy, że organ nadzoru budowlanego otrzymując wniosek skarżących prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, pomimo tego, że przytoczył nieprawidłowe uzasadnienie postanowienia. Organ II instancji trafnie zaś w uzasadnieniu odniósł się do prawidłowych regulacji prawnych w tym zakresie. Zatem skarga okazała się niezasadna, bowiem w ocenie Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy dokonał stosownej kontroli instancyjnej kwestii formalnych leżących u przyczyn wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego, a więc w zakresie istnienia w tej sprawie przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 72a ustawy Prawo budowlane i postąpił zgodnie z art. 15 K.p.a. Nie ograniczył się bowiem wyłącznie do kontroli postanowienia PINB, ale rozpatrzył sprawę ponownie i co do jej istoty – co wprost wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Dlatego też MWINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdza ponadto, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom art. 124 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Sąd meriti nie stwierdził ponadto naruszenia przez MWINB prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienie MWINB nie jest też nieważne z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., ani nie zostało wydane z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszeniu prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść decyzji, tj.: a) art. 6, 7 oraz art. 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a, art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit c) P.p.s.a. oraz 151 P.p.s.a., na skutek formułowania przez Sąd Wojewódzki wniosków w sposób dowolny i sprzeczny z materiałem dowodowym sprawy, albowiem: - bezpodstawne i gołosłownie jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że Skarżąca składała wniosek o wszczęcie postępowania na wniosek strony, a nie z urzędu - w sytuacji gdy intencją Skarżącej było to, by organ nadzoru budowlanego pozyskał informację o nieprawidłowościach dotyczących budynku i podjął odpowiednie działania, w oparciu o art. 81 ustawy Prawo budowlane, która to norma prawna została wymieniona w petitum pisma; - w wyniku dowolnego uznania przez Sąd oraz WINB, że strona nie wnosiła o wszczęcie postępowania z urzędu - gdy tymczasem wskazana przez Skarżącą w piśmie kierowanym do PINB podstawa prawna, to jest art. 81 ustawy Prawo budowlane - wskazuje właśnie na to, że organy nadzoru budowlanego powinny podjąć swoje obowiązki z urzędu (wobec uzyskania informacji o nieprawidłowościach dotyczących budynku); b) art. 6 K.p.a. oraz 7 i 9 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit c) P.p.s.a. oraz 151 P.p.s.a. - poprzez brak wyjaśnienia przez WINB (oraz PINB) czy strona domaga się wszczęcia postępowania z urzędu czy też na wniosek i dowolne - bez udziału Skarżącej - zdecydowanie o charakterze wniosku z dnia 14.12.2023 r., gdy tymczasem zgodnie z powoływanymi normami to strona (Skarżąca) decyduje o charakterze pisma. Konsekwencją powyższych naruszeń było naruszenie art. 61a ust. 1 K.p.a. w zw. z art. 72 a ustawy Prawo budowlane i 66 ust. 1 pkt 1) i art. 81 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit c) P.p.s.a. oraz 151 P.p.s.a. – w wyniku jego błędnego zastosowania w sprawie, albowiem po otrzymaniu informacji od Skarżącej wskazanych w piśmie z dnia 14.12.2023 r. organy nadzoru budowlanego zobowiązane były wszcząć postępowanie z urzędu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu pierwszej instancji, jak również zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano. Pismem z dnia 17 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył w jej imieniu, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że w dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/25 (ONSAiWSA 2025, nr 6, poz. 80), podjął uchwałę, w której stwierdził, że: 1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu; 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy – Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Obowiązek uwzględnienia treści powyższej uchwały wynika z istoty mocy ogólnie wiążącej uchwał NSA, która sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, a odstąpienie od tego stanowiska możliwe jest wyłącznie w warunkach przewidzianych w art. 269 § 1 P.p.s.a. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować, co też kontrolując zaskarżony wyrok NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uczynił. Wyjaśniając w uzasadnieniu uchwały wywołane stosowaniem art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego rozbieżności wyeksponowano, że z ich literalnego brzmienia wynika jednoznacznie, że postępowania administracyjne w sprawach dotyczących rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy oraz wydania niektórych decyzji związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych wszczyna się wyłącznie z urzędu, na zasadzie oficjalności. Nie jest zatem możliwe wszczęcie i prowadzenie w tych kategoriach spraw postępowania na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. We wskazanej uchwale wyraźnie wskazano, że formalny, a nie merytoryczny charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania, w fazie inicjatywnej, nie aktualizują się jeszcze ustawowe kompetencje organu do prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie do podjęcia czynności wyjaśniających poza formalnymi ramami procedury administracyjnej. Z tego względu wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie poprzedza gromadzenie dowodów, organ nie ustala stanu faktycznego, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Motywy ww. uchwały rozwiewają również obawy odnośnie braku zagwarantowania stronom właściwej kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego oraz właściwej informacji o podjętych działaniach w sytuacji, gdy treść postanowienie wydanego w trybie art. 61a § 1 K.p.a. abstrahuje od realnych naruszeń prawa budowlanego. NSA w sposób kompleksowy i szczegółowy wyłuszczył możliwości obrony własnego interesu prawnego jednostki w ramach procedur określonych przez ustawodawcę w przypadku braku reakcji organu na skierowane do niego żądania usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego. Opieszałość bądź inne zaniedbania organu nadzoru w tym zakresie mogą stanowić przedmiot: 1. skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII K.p.a. (art. 227 i n.), 2. wniosku do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego, 3. wystąpienia do prokuratora, któremu służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 K.p.a.), 4. wniosku do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie odpowiednich czynności, który po zbadaniu sprawy może zwrócić się do właściwego organu, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1264), o wszczęcie postępowania administracyjnego. W świetle tego NSA uznało, że strona nie jest pozbawiona możliwości złożenia środka przeciwdziałającego brakowi reakcji lub opieszałości organu nadzoru budowlanego, a ochrona interesu prawnego jednostki powołującej się własny interes prawny może być realizowana w innych formach poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.