II OSK 733/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 880/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 880/20, po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 13 listopada 2018 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) przeprowadzili kontrolę piwnicy budynku przy ul. [...] w [...]. Ustalono wówczas, że w pomieszczeniu piwnicy przynależnej do lokalu nr [...] znajduje się kocioł centralnego ogrzewania SKG Lux o mocy 10 kW na drewno i węgiel, podłączony do przewodu kominowego. PINB uzyskał informację, że budynek przy ul. [...] w [...] powstał na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1972 r. znak: [...]. Zgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną ww. decyzją, projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny w poziomie piwnic miał mieć sześć piwnic, pralnię, suszarnię, hydrofornię i przechowalnię wózków. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] PINB, powołując się na art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r., poz. 1202 ze zm.) wstrzymał użytkowanie pomieszczenia piwnicy przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na dz. nr [...] o [...] w [...] i nałożył na [...] obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 p.b. Następnie PINB decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: p.b.), nałożył na [...] obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr [...] i [...] w [...], tj. pomieszczenia kotłowni na funkcję piwnicy przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku. Organ wskazał, że nałożony postanowieniem tego organu z dnia [...] marca 2019 r. obowiązek dotyczący przedłożenia dokumentów należało wykonać terminie czterech miesięcy licząc od dnia doręczenia tegoż postanowienia, które zostało uznane za doręczone w dniu 4 kwietnia 2019 r. Organ stwierdził, że termin na wykonanie obowiązku upłynął bezskutecznie. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 71a ust. 4 art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 p.b. PINB nałożył na inwestorkę [...] obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, znajdującego się na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewid. [...] i [...], położonym w miejscowości [...], gmina [...], tj. pomieszczenia kotłowni na funkcję piwnicy przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku. Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2019 r. [...], powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. Wskazała przy tym, że pod znakiem PINB [...] toczy się sprawa dotycząca pieca CO znajdującego się w tej samej miejscowości, w tym samym budynku i w tej samej piwnicy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2019 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w części określającej termin wykonania obowiązku, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swój wyrok wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest istnienie jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i brak przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestionowana decyzja PINB z [...] września 2019 r. dotyczy zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wobec czego ocenił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego podlega rozstrzygnięciu w trybie art. 71-71a p.b. Kolejno wskazał, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.). W myśl art. 71a p.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia (a więc w warunkach samowoli), właściwy organ – organ nadzoru budowlanego winien obligatoryjnie bez zbędnej zwłoki wszcząć procedurę legalizacyjną, określoną w tym przepisie. W sytuacji zatem, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, iż bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przeprowadzono roboty budowlane, które doprowadziły lub prowadzą do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., winien wszcząć postępowanie administracyjne na podstawie art. 71 p.b. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu w sprawie prawidłowo ustalono samowolną zmianę sposobu użytkowania części omawianego budynku. Podczas kontroli w dniu [...] listopada 2018 r. ustalono, że w pomieszczeniu piwnicy przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku na dz. nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się kocioł centralnego ogrzewania SKG Lux o mocy 10 kW na drewno i węgiel, podłączony do przewodu kominowego. Zgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną ww. decyzją, projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny w poziomie piwnic miał mieć sześć piwnic, pralnię, suszarnię, hydrofornię i przechowalnię wózków, tym samym na poziomie piwnic nie zaplanowano kotłowni. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo wskazały, że nastąpiła zmiana warunków pożarowych stawianych tej części budynku. W związku z powyższym Sąd wskazał, że organ był zobowiązany do wydania postanowienia, w którym należy wstrzymać użytkowanie obiektu lub jego części oraz nałożyć obowiązek przedstawienia dokumentów, których złożenie jest wymagane zgodnie z art. 71 ust. 2 p.b. przy dokonaniu zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że przedmiotowa sprawa nie powinna być rozpatrywana w trybie art. art. 71 – 71a p.b, a w trybie naprawczym, tj. art. 50-51 p.b., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wzajemna relacja postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 p.b. oraz postępowania odnoszącego się do zmiany sposobu użytkowania budynku (art. 71 i 71ap.b..) budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności interpretacyjne, na poparcie czego przytoczył stosowne orzecznictwo. Wskazał w tym zakresie, że tego typu rozbieżności nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym nawet jeśliby uznać, że niniejszej sprawie mógłby mieć zastosowanie tryb zawarty w art. 50-51 p.b., to w świetle rozbieżności występujących w orzecznictwie nie mogłoby to stanowić podstawy stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji odniósł się także do przedstawionej w sprawie decyzji PINB z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia wydzielonego w poziomie piwnicy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...], użytkowanego przez [...] i [...]. Stwierdził, że każda sprawa prowadzona przez organy nadzoru budowlanego ma charakter indywidualny. W ocenie Sądu powołanie się przez stronę na rozstrzygnięcia organu w podobnym stanie faktycznym (choć podkreślić należy, że [...] i [...] wykonali nałożony na nich obowiązek przedstawienia oceny technicznej stanu technicznego robót budowlanych) także nie może stanowić podstawy stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Kolejno Sąd wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia opiera się na tych samych dowodach, które były podstawą wydania pierwotnej decyzji. Nowy materiał dowodowy wniesiony do sprawy, na ogół pozostaje bez wpływu na kontrolę zaistnienia przesłanek wskazanych w 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu skierowania decyzji do podmiotu, który nie jest stroną, Wojewódzki Sąd wskazał, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku jest właściciel tej części budynku, którzy zgodnie z art. 61 ust. 1 p.b. ma obowiązek utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z art. 5 ust. 2 p.b. Bez znaczenia dla sprawy jest, że pierwotna zmiana sposobu użytkowania części budynku została dokonana przez poprzedniego właściciela, albowiem to na aktualnym właścicielu ciążą obowiązki związane z koniecznością przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania omawianej części budynku. Wyrok zaskarżyła [...], zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organu było dotknięte wadami, uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i naruszeniem przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, których naruszenie wskazano w punkcie IV części wstępnej niniejszej skargi kasacyjnej oraz w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a mianowicie poprzez nieuwzględnienie stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] stwierdził: "Sam fakt wykonania kotłowni w pomieszczeniu, które według skarżących pełniło kiedyś funkcję suszarni nie oznacza, że został zmieniony sposób użytkowania części obiektu"; 3. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: PINB [...] i w konsekwencji wadliwe ustalenie, że fakt wykonania pieca w pomieszczeniu, które faktycznie pełniło inną funkcję stanowi zmianę sposobu użytkowania tego pomieszczenia. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 71 ust. 1 pkt p.b. poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, tj. wadliwe ustalenie, że wykonanie kotłowni w pomieszczeniu, które faktycznie nie pełniło uprzednio takiej funkcji oznacza, że został zmieniony sposób użytkowania części obiektu, w sytuacji, gdy takie działanie nie stanowi opisanej zmiany; 2. art. 28 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że zaniechanie przyjęcia, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, z uwagi na skierowanie jej do osoby nie będącej stroną; W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a w związku z tym może nastąpić tylko, gdy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten, jak każdy wyjątek, należy interpretować ściśle. Wystąpienie przesłanki nieważności decyzji powinno być bezsporne, oczywiste. Trafnie Wojewódzki Sąd podkreślił, że sprawa nie podlega ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu, jak w postępowaniu zwykłym, bowiem weryfikowane jest jedynie wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności nie przeprowadza się nowych, dodatkowych ustaleń faktycznych i nie kwestionuje się stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją podlegającej kontroli. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zarzut skierowania decyzji do podmiotu, który nie jest stroną postępowania jest chybiony. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości, której dotyczy decyzja – wobec czego prawidłowo ustalono adresata decyzji. Irrelewantne w tym zakresie jest to, czy aktualna właścicielka wywołała stan niezgodności z prawem, czy też objęła nieruchomość w takim stanie faktycznym. W sprawie prawidłowo ustalono podmiot obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa występuje wówczas, gdy bez wątpliwości można stwierdzić, że decyzja wywołuje skutki, które są niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (por. m. in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. II OSK 513/21). Stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem możliwe wtedy, gdy ciężar naruszeń deprecjonuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd wskazał, że do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest wystarczające ustalenie naruszenia prawa, musi mieć ono formę kwalifikowaną (musi być rażące). Rażące naruszenie prawa nie będzie zatem zachodziło wtedy, gdy dojdzie do błędu w wykładni prawa, które może być rozbieżnie interpretowane. Natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym (w dacie jej wydania) przepisie prawnym o charakterze materialnym. Mając na uwadze treść skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie nieprawidłowo utożsamia wydanie decyzji bez podstawy prawnej z ewentualną błędną wykładnią przepisu, jego nieprawidłowym zastosowaniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że decyzja została wydana na podstawie obowiązującego przepisu prawa powszechnego tj. art. 71a ust. 4 p.b. Przepis ten został wprost przywołany w treści decyzji z dnia 16 września 2019 r. (k. 27 akt organu I inst.). Zgodnie z art. 71a ust. 4 p.b. w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5 p.b., organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ na podstawie tego przepisu nakazał przywrócenie poprzedniego stanu użytkowania części budynku, wobec niewykonania zobowiązania nałożonego na właścicielkę nieruchomości. Nie zachodzi zatem sytuacja wydania decyzji bez podstawy prawnej. Dopuszczalność zakwalifikowania przekształcenia piwnicy w kotłownię jako zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie wzbudza wątpliwości Sądu. Oczywistym jest bowiem, że na skutek tej modyfikacji uległy zmianie warunki bezpieczeństwa pożarowego. Możliwe zatem było przyjęcie ziszczenia się przesłanki z art. 71 ust. 1 p.b. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca kasacyjnie wskazuje decyzję wydaną w analogicznym stanie faktycznym – PINB z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]. W tym zakresie należy przede wszystkim zauważyć, że z powyższej decyzji wynika, iż organ w tej sprawie stwierdził, że doszło do przebudowy. Ponadto – jak wskazał Sąd pierwszej instancji – [...] i [...] wykonali nałożony na nich obowiązek przedstawienia oceny technicznej stanu technicznego robót budowlanych. W związku z powyższym należy stwierdzić, że sprawy nie są analogiczne, a występujące różnice są istotne. Jak wywodzono powyżej sama możliwość alternatywnej interpretacji przepisów nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, czyli takim, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji, które należy w pełni zaaprobować. Mając na uwadze przywołaną przez skarżącą decyzję, nie można także tracić z pola widzenia, że rozbieżności w interpretacji przepisów z oczywistych względów pojawiają się na tle podobnych stanów faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w tym podał, że powołana przez stronę decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...] nie może stanowić podstawy stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W pełni należy podzielić wywód Sądu pierwszej instancji, że kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia opiera się na tych samych dowodach, które były podstawą wydania pierwotnej decyzji. Weryfikowana jest bowiem prawidłowość wydania tej decyzji. Co do zasady nowe dowody nie mogą prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanek wskazanych w 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 692/15). Nowe dowody i okoliczności wykazane w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie będące częścią akt sprawy na dzień wydania decyzji mogą ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym należało stwierdzić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wyczerpujący. Ze względów wyżej przedstawionych wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się niezasadne, a skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.