II OSK 732/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 641/22 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy Uścimów z dnia 28 października 2011 r. nr XI/48/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Gminy Uścimów na rzecz J. K. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 641/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. K. na uchwałę Rady Gminy Uścimów z dnia 28 października 2011 r. nr XI/48/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Uścimów (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2012 r. poz. 654). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący jako właściciel działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości O. K., objętej ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiada legitymację do zaskarżenia tej uchwały. Sąd I instancji stwierdził, że z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych nie wynika, by przy uchwaleniu spornej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, czy właściwości organów. Naruszeń w tym zakresie nie wykazano także we wniesionej skardze. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu ograniczenia prawa własności poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na działce skarżącego Sąd I instancji wyjaśnił, że prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i w określonych sytuacjach może podlegać ograniczeniu. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W ocenie Sadu I instancji, wbrew zarzutom skargi, organ nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego w zakresie, w jakim działkę skarżącego przeznaczył jako teren lasu ([...]). W świetle art. 15 ust. 2 pkt 1, 3 i 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a także zasady kształtowania zabudowy. Zasady ochrony środowiska i przyrody dotyczą także zaplanowania na danym obszarze terenów leśnych. Sporna działka tylko częściowo została objęta zaskarżonym planem (w części leży poza granicami opracowania planu) i w tej części została przeznaczona w planie jako teren lasu ([...], §72). W planie jest więc położona z dwóch stron pośród terenów leśnych - zabudowa, na którą wskazuje skarżący, znajduje się natomiast w planie po drugiej stronie ulicy ([...]), w obszarze [...]. Z akt nie wynika, by sporna działka przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego w 2011 r. była przeznaczona pod zabudowę. W odniesieniu do planowanego przeznaczenia tej działki, po wyłożeniu projektu planu, nie były zgłaszane wnioski o przeznaczenie jej pod zabudowę. W toku procedury planistycznej organ nie miał podstaw, by w ogóle rozważać inny sposób zagospodarowania, niż przyjęty w zaskarżonym planie. Skoro działka nie była wcześniej działką budowlaną i skarżący o to nie wnosił w toku uchwalania planu, ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki i po tej samej stronie drogi jest las i tereny rolne, to nie można obecnie zasadnie zarzucić organowi gminy, że przy sporządzaniu planu naruszył zasadę proporcjonalności. W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 64 ust 1 i 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej, poprzez przyjęcie, iż w zaskarżonej uchwale Rada Gminy właściwe uzasadniła swoje stanowisko, wskazując racje przemawiające za przyjętymi, konkretnymi rozwiązaniami planistycznymi oraz przyjęcie że nie naruszono interesu prawnego skarżącego, polegającego na nieuwzględnieniu gwarancji ochrony własności przy określaniu zasad kształtowania ładu przestrzennego oraz że nie naruszono zasady proporcjonalności przy ustalaniu zakresu potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości; 2) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że Rady Gminy Uścimów nie przekroczyła granic władztwa planistycznego; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewystarczających ustaleń faktycznych i tym samym dowolne i nieadekwatne uzasadnienie wyroku, w którym Sąd bezzasadnie przyjął za wystarczające wyjaśnienie organu, wobec zarzutów skarżącej stawianych postępowaniu planistycznemu organu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej działki nr [...], wbrew temu co podnosi Sąd I instancji, nie zawiera racjonalnego uzasadnienia dla ograniczenia własności skarżącego poprzez wprowadzenie w istocie zakazu zabudowy na jej części, na której znajduje się teren leśny. Jest to tym bardziej nieuzasadnione, że ta część działki położona jest bezpośrednio przy drodze publicznej, a mimo, iż w bezpośrednim sąsiedztwie rzeczywiście brak jest zabudowy, to istnieje ona w niedalekim sąsiedztwie. Znamiennym jest, iż co do sąsiedniej działki o numerze [...] w miejscowości O. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał w dniu 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu/ 593/21 wyrok, w którym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tejże działki, mimo iż stan faktyczny obu działek jest praktycznie taki sam. Nie sposób zatem uznać, że ograniczenia własności części działki skarżącego są niezbędne dla realizacji celu publicznego czy ochrony uzasadnionych interesów innych osób. Autonomiczność decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenu, przyznana radzie gminy, nie może pozostawać w oderwaniu od racjonalnego działania jej organów, sprowadzającego się do przyjmowania optymalnych rozwiązań, mających na celu z jednej strony dbałość o jej rozwój, z drugiej zaś poszanowanie praw właścicieli poszczególnych nieruchomości - zgodnie z wymogiem określonym w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Jednocześnie niczym nieuzasadniona jest teza, że zaplanowanie na rzeczonym obszarze terenów leśnych dotyczy zasad ochrony środowiska i przyrody. Wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, gmina jest obowiązana stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w poszczególnej proporcji do zamierzonych celów. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawa własności jednostki, naruszająca atrybuty właścicielskie dla swojej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę i przyjętemu przez Sąd, argumentem przesądzającym o jej oddaleniu nie może być właściwie przeprowadzona procedura planistyczna, czy też brak udziału skarżącego w poszczególnych jej etapach poprzez składanie wniosków do planu czy uwag do projektu planu. Aktywny udział społeczeństwa w procedurze planistycznej jest uprawnieniem a nie obowiązkiem zainteresowanych osób i nieskorzystanie z niego nie może być argumentem za tym, aby utrzymać niezgodne z Konstytucją i ustawą postanowienia planu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy, doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie działki skarżącego jako teren lasu ([...]) i wyłączając ją zasadniczo z możliwości zabudowy. Dlatego odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Przyznane radzie gminy władztwo planistyczne stanowi kompetencje gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 k.c. stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Przepisy u.p.z.p. nie stanowią przeszkody do posługiwania się przez organ planistyczny odpowiednimi zakazami. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Mieścić się on jednakże powinien w granicach władztwa planistycznego, Niewątpliwie określone obszary gminy mogą być objęte w planie miejscowym zakazem zabudowy, jeśli uzasadniają to ważne rację, a wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rada gmina wyłączy je spod zabudowy (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r., II OSK 3946/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do wprowadzonych w zaskarżonej uchwale rozwiązań planistycznych w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że sporna nieruchomość, której właścicielem jest skarżący kasacyjnie, położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...], dla którego przeznaczenie podstawowe określono jako tereny lasów, zaś przeznaczenie uzupełniające - jako urządzenia turystyczne. Dla terenu tego wprowadzono zakaz naruszania naturalnego charakteru zieleni leśnej i zakaz lokalizacji zabudowy z wyjątkiem urządzeń związanych z gospodarką leśną. Działka nr [...], co do zasady jest zatem wyłączona z możliwości zabudowy, a także zagospodarowania w jakikolwiek inny sposób poza sytuowaniem na niej urządzeń związanych z gospodarką leśną. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jak i stanowisko Rady Gminy przedstawione w toku postępowania, nie zawiera żadnych racjonalnych powodów uzasadniających wprowadzenie w planie całkowitego zakazu zabudowy na działkach będących własnością skarżącego. Przede wszystkim w sprawie zabrakło argumentacji mogącej przemawiać za uznaniem, że tak istotna ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do zamierzonych w planie celów. Poza zdawkowym stwierdzeniem, że sporna działka przed uchwalonych planem nie była przeznaczona pod zabudowę, Sąd I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie jej wcześniejszego przeznaczenia oraz faktycznego sposobu zagospodarowania. Sąd I instancji nie dokonał także oceny czy ustalone w planie przeznaczenie działki, zgodne jest z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dokonując oceny racjonalności i celowości wprowadzonych ograniczeń niezbędnym było odniesienie się do ustaleń studium, a także dokonanie ustaleń czy przed przyjęciem zaskarżonej uchwały działka ta była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jakie było jej przeznaczenie. Takie zestawienie pozwoliłoby stwierdzić czy ustalone zagospodarowanie dokonane w zaskarżonym planie ingeruje w sposób nieuzasadniony w interes prawny skarżącego tj. w jego prawo własności do konkretnej nieruchomości. Wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o oddaleniu skargi nie mogła przesądzać właściwie przeprowadzona procedura planistyczna, czy też brak udziału skarżącego w poszczególnych jej etapach poprzez składanie wniosków do planu czy uwag do projektu planu. Z przepisów u.p.z.p., nie wynika aby brak aktywności właściciela nieruchomości objętej projektem planu i niezłożenie przezeń uwag do projektu, pozbawiały go możliwości wykazania naruszenia ustaleniami planu jego interesu prawnego oraz wykazania, że naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego (wyrok NSA z 22 marca 2019 r., II OSK 1155/17, LEX nr 2655916). Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny jako zasadne ocenił podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. zw. z art. 64 ust 1 i 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji powinien w pierwszej kolejności ocenić czy ustalone w zaskarżonym planie przeznaczenie nieruchomości będącej własnością skarżącego nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd I instancji zobowiązany będzie także ocenić czy Rada Gminy wprowadzając tak daleko idące ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącego w sposób prawidłowy wyważyła interes indywidualny właściciela nieruchomości i interes publiczny, a ponadto ocenić wprowadzone ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącego w kontekście ustaleń dotyczących nieruchomości sąsiednich. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.