II OSK 732/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 669/15 w sprawie ze skargi L. S. i R. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, oraz decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz L. S. i R. S. solidarnie kwotę 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 669/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R. S. i L. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Wyrok ten wydany został w następującym okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 12 sierpnia 2013 r. skarżący dokonali w Starostwie Powiatowym w Rzeszowie zgłoszenia budowy wiaty do 25 m2 o wymiarach 3,5 m x 6,5 m na działce ewid. nr [...]. Wiata, jak wynika z dokumentacji załączonej do zgłoszenia miała posiadać fundamenty, jedną ścianę pełną bez otworów od strony północnej, drugą od strony zachodniej z dwoma otworami okiennymi, dwa słupy od strony wschodniej tj. od strony istniejącego budynku mieszkalnego oraz stropodach jednospadowy żelbetowy ze spadkiem 3% kryty papą. Do opisanego zgłoszenia organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu. Jak wynika z akt, w trakcie wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie dokonał ich kontroli i ustalił, że inwestorzy oprócz ścian przewidzianych w zgłoszeniu wykonali dodatkową ścianę z otworem drzwiowym, co spowodowało, że zrealizowany obiekt faktycznie nie jest wiatą, lecz pełni funkcję wiatrołapu. Uznając zatem, że wskutek zrealizowania dodatkowej ściany doszło do funkcjonalnego połączenia zrealizowanego obiektu z budynkiem mieszkalnym, jak również że rzeczywistym zamiarem inwestorów była nie realizacja wiaty, lecz rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, która stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) wymagała pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy nakazał skarżącym rozbiórkę "rozbudowy budynku mieszkalnego (budynku o wymiarach 3,5x6,5 m dobudowanego przy wejściu do budynku mieszkalnego)." Jednocześnie organ ten uznał, że z uwagi na usytuowanie rozbudowanej części w odległości 1,5 metra od granicy działki (zamiast 3 metrów wymaganych przez przepisy techniczno-budowlane) nie zachodzi możliwość jej legalizacji, a zatem nie było podstaw do wdrażania trybu przewidzianego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. We wniesionych odwołaniach skarżący zarzucili naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. wskazując, że organ nie wyjaśnił im dlaczego, realizując zawarty w zgłoszeniu projekt techniczny dotyczący budowy wiaty do 25 m2 i dobudowując zaledwie jedną dodatkową ścianę, dopuścili się samowoli budowlanej całego obiektu i dlaczego postawiony obiekt po ewentualnym wyburzeniu tej ściany nie może zostać uznany za wiatę, w sytuacji, gdy reszta jego parametrów odpowiada założeniom przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia. Jednocześnie zapewnili, dołączając dokumentację fotograficzną, że dodatkowa ściana – przekraczająca zakres zgłoszenia – została w toku dalszego wykonywania robót rozebrana. Organ odwoławczy, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozprawy i oględzin, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. powołując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił wprawdzie zaskarżoną decyzję, jednak ponownie nakazał skarżącym rozbiórkę "rozbudowy budynku mieszkalnego (budynku o wymiarach 3,5 x 6,5 m dobudowanego przy wejściu do budynku mieszkalnego od strony zachodniej)". Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji skorzystanie z możliwości wydania rozstrzygnięcia merytoryczno-reformacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. spowodowane zostało wyłącznie koniecznością prawidłowego określenia danych skarżącej jako adresatki decyzji. Oceniając prawidłowość zawartego w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że jest ono w pełni uzasadnione, gdyż wybudowany przez skarżących obiekt nie może być zakwalifikowany jako wiata, lecz stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego. Dobudowana część została bowiem wykonana przy ścianie zachodniej budynku mieszkalnego, w której znajdują się jedyne drzwi wejściowe do tego budynku. Pełni ona zatem funkcję wiatrołapu i wraz z budynkiem mieszkalnym tworzy całość pod względem funkcjonalnym i użytkowym. Na wskazaną natomiast rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu zgłoszenia, inwestorzy nie uzyskali wymaganego przez art. 28 ust. 1 tej ustawy pozwolenia na budowę, co świadczy o dokonanej przez nich samowoli budowlanej. Legalizacja tej samowoli w trybie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, jak wywiódł organ odwoławczy, nie jest jednak możliwa, gdyż przedmiotowa rozbudowa narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, a konkretnie § 12 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa, które winno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego i podkreślili, że dopuścili się jedynie nieistotnego odstępstwa od projektu wiaty, co nie powinno stanowić podstawy do jej rozbiórki w całości. Zwrócili uwagę na zasadność zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, bowiem skoro dokonali wyburzenia spornej ściany, to tym samym ustąpiła przyczyna wydanego w stosunku do nich nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") Sąd I instancji stwierdził, że zrealizowane przez skarżących roboty budowlane doprowadziły do rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie. Zgodnie zaś z treścią obowiązującego w dacie dokonana zgłoszenia przepisu art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, rozpoczęcie procesu inwestycyjnego w postaci rozbudowy stanowiącej jedną z postaci budowy, która zaś wchodzi w zakres pojęcia robót budowlanych (art. 3 ust. 7 ustawy), wymagało legitymowania się pozwoleniem na budowę. Pozwoleniem takim skarżący jednak nie dysponowali, słusznym więc było uznanie, że doszło do samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że skoro wykonano roboty budowlane wykraczające poza zakres robót wskazanych w zgłoszeniu, to dopuszczono się nie samowoli lecz jedynie odstępstwa od dokonanego zgłoszenia. Zastosowanie procedury naprawczej przewidzianej w art. 50-51 ustawy – Prawo budowalne jest bowiem wyłączone, gdy w istocie wykonano obiekt inny niż objęty zgłoszeniem – czyli nastąpiła zupełna zmiana charakteru realizowanych robót, a wykonanie tej inwestycji wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Nie zasługiwał też zdaniem Sądu na uwzględnienie zarzut, że zrealizowane roboty w części, którą to zgłoszenie obejmowało, odpowiadają prawu. Skoro bowiem inwestycja, która faktycznie została na nieruchomości zrealizowana, jest inną od tej, której dotyczyło zgłoszenie, należy przyjąć, że zgłoszenie to było nieskuteczne, a całe roboty wykonano bez zgłoszenia. We wniesionej skardze kasacyjnej skarżący, na podstawie art. 171 pkt 1 P.p.s.a., zarzucili naruszenie art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 – w brzmieniu obowiązującym w chwili zgłoszenia) poprzez jego błędną wykładnię. Błędnie ich zdaniem w sprawie uznano, że przedmiotowe roboty należy uznać za rozbudowę budynku mieszkalnego, podczas gdy nie sposób przyjąć, że wykonany obiekt nie jest wiatą w rozumieniu tego przepisu. Jedynym bowiem odstępstwem od złożonego zgłoszenia było dobudowanie jednej ściany od strony południowej wraz z otworem drzwiowym, natomiast w pozostałym zakresie wiata w pełni odpowiada projektowi budowlanemu załączonemu do zgłoszenia. W dalszej kolejności zarzucili naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż zdaniem skarżących nie sposób przyjąć, że dobudowa jednej ściany przesądza o całkowitej zmianie charakteru realizowanych robót i o konieczności uzyskania przez nich pozwolenia na budowę, w szczególności, że rozbiórka części obiektu doprowadziła do pełnej zgodności obiektu z dokonanym zgłoszeniem. W konsekwencji, ich zdaniem, w sprawie niewłaściwie zastosowano także art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż zaszły przesłanki do zastosowania przewidzianej w tych przepisach procedury naprawczej – w tym do nakazania rozbiórki przedmiotowej ściany dobudowanej niezgodnie ze zgłoszeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W sprawie naruszony został art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wydany przez organy nakaz rozbiórki oraz wyrok Sądu I instancji oddalający skargę oparte zostały na założeniu, że zrealizowana przez inwestorów dodatkowa ściana zmieniła funkcję objętego zgłoszeniem obiektu, co pozwoliło przypisać inwestorom zamiar obejścia prawa przy dokonywaniu zgłoszenia, a w konsekwencji zastosować procedurę likwidacji samowoli budowlanej uregulowaną w art. 48 Prawa budowlanego. Rzeczywiście, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano ze wszech miar słuszny i zasługujący w pełni na aprobatę pogląd, że realizacja robót znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia świadczy o zamiarze inwestora zrealizowania od początku (czyli już w chwili zgłoszenia) innego obiektu (por. wyrok z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04 oraz wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., II OSK 2747/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach - https://cbois.nsa.gov.pl). Ten zamiar obejścia prawa przez inwestora skutkuje tym, że w istocie dokonane zgłoszenie nie ma znaczenia, gdyż inwestor od początku realizuje inny projekt. Nadawaniu inwestycjom pozorów legalności przez wykorzystywanie do tego celu instytucji zgłoszenia ma przeciwdziałać właśnie stosowanie w takich przypadkach trybu uregulowanego w art. 48 przewidzianego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej zamiast korzystniejszego dla inwestorów trybu naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Prezentowane stanowisko nie jest jednak regułą i nie może oznaczać, że w każdym przypadku przekroczenia zakresu zgłoszenia zastosowanie znajduje art. 48. Każdy przypadek wyjścia przez inwestora poza zakres zgłoszenia, czy też jego odstąpienia lub zmiany od dokumentacji załączonej do zgłoszenia musi być bowiem rozpatrywany indywidualnie i w zależności od dokonanych ustaleń powinny zapadać decyzje, który tryb z Prawa budowlanego powinien być zastosowany. W rozpatrywanej sprawie, o ile na etapie załatwiania sprawy przez organ I instancji powyższy pogląd mógł uprawniać organ nadzoru budowlanego do ingerencji w całość zrealizowanego przez inwestorów obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, o tyle w chwili jej ostatecznego rozstrzygania nie było już ku temu jakichkolwiek podstaw. Organ odwoławczy nie uwzględnił bowiem istotnej z punktu widzenia zastosowania normy z art. 48 Prawa budowlanego zmiany stanu faktycznego, jaka zaistniała od chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zmiana ta polegała na tym, że w ramach dalszych robót budowlanych związanych z realizacją wiaty, które to roboty nie zostały wstrzymane przez organ, dodatkowa ściana, która zmieniała pierwotną funkcję zgłoszonego obiektu, została rozebrana. W konsekwencji nakaz rozbiórki, który wydał organ II instancji dotyczył obiektu odpowiadającego w pełni zgłoszeniu. Okoliczność ta nie została dostrzeżona przez Sąd I instancji, a miała istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości zastosowania trybu likwidacji samowoli budowlanej do robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Organ odwoławczy ma bowiem bezwzględny obowiązek uwzględnienia zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a zatem powinien był uwzględnić wskazywany przez inwestorów i odpowiednio udokumentowany fakt rozbiórki dodatkowej ściany, która dała powód organowi nadzoru budowlanego do władczej ingerencji. Jak wyjaśnia doktryna prawnicza: "Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania dowodowego generalnie zatem wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności Zasada ogólna prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7, nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych "do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej". (...) Stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji I instancji uległy zmianie (...)." (por. B. Adamiak [w] B. Adamiak, J.Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, str. 538-539). W związku z powyższym, w chwili ostatecznego załatwiania sprawy organ odwoławczy obowiązany był uwzględnić te okoliczności faktyczne, jakie miały miejsce po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a mianowicie że w trakcie kontynuowania robót budowlanych dodatkowa ściana obiektu, która skutkowała zmianą jego funkcji (z wiaty na wiatrołap) oraz, jak przyjął organ I instancji, zmianą rodzaju prowadzonych robót (rozbudową budynku mieszkalnego) została rozebrana. Podkreślić należy, że jak wynika z akt administracyjnych, roboty budowlane związane z realizacją obiektu nie zostały przez organ nadzoru budowlanego wstrzymane w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo że do wykonania pozostały jeszcze tynki, izolacje, podłogi, stolarka okienna i inne szczegółowo opisane w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów nadzoru. Inwestorzy mieli zatem prawo je kontynuować, w tym też dokonać rozbiórki ściany przekraczającej zakres zgłoszenia z dnia 12 sierpnia 2013 r. W konsekwencji tych robót, w chwili ostatecznego załatwiania sprawy organ II instancji orzekał o rozbiórce obiektu zrealizowanego stosownie do przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego na podstawie zgłoszenia, a co więcej - jak wynika z dokumentacji załączonej do zgłoszenia i dokumentacji fotograficznej - odpowiadającego w pełni temu zgłoszeniu. Nie istniały już zatem podstawy, aby w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przyjąć, że inwestor dokonał obejścia prawa i na podstawie zgłoszenia zrealizował obiekt wymagający pozwolenia na budowę, a taki zamiar - upozorowania legalności budowy wymagającej w istocie pozwolenia na budowę - towarzyszył mu już w chwili dokonywania w organie architektoniczno-budowlanym zgłoszenia. W tym stanie sprawy, organ odwoławczy, uwzględniając nowe okoliczności faktyczne, powinien był w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2014 r. i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Podstawą umorzenia powinno być uznanie, iż odpadła przyczyna do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego, co świadczy o bezprzedmiotowości dalszego postępowania w sprawie (art. 105 § 1 k.p.a.). Skoro bowiem ostatecznie zrealizowany obiekt przed zakończeniem postępowania w sprawie jego rozbiórki odpowiadał przyjętemu przez organ architektoniczno-budowlany bez sprzeciwu zgłoszeniu z dnia 12 sierpnia 2013 r., to zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, nie mogli przyjąć, że wydana w stosunku do tego obiektu decyzja z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego odpowiada prawu. Usprawiedliwiona zatem okazała się podstawa skargi kasacyjnej odnosząca się do naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji także art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nie zachodziła natomiast potrzeba szczegółowych rozważań czy organ nadzoru budowlanego, wszczynając postępowanie w sprawie, prawidłowo uruchomił tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego zamiast wskazywanego w skardze i w skardze kasacyjnej trybu naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a stosowanego zasadniczo do robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia, jednak niezgodnie ze zgłoszeniem. W rozpatrywanej sprawie – z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych i przywrócenie stanu zgodnego z prawem przed ostatecznym załatwieniem sprawy – żaden z tych trybów i tak nie mógł być kontynuowany na etapie postępowania odwoławczego. Podkreślić jednak należy, na co zwrócono uwagę już na wstępie niniejszych rozważań, że realizacja przez inwestora robót znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia uprawnia organ nadzoru budowlanego do przypisania mu chęci obejścia prawa i uznania, że jego zamiarem od samego początku była realizacja inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę. Ocena, czy w danym przypadku inwestor jedynie wykroczył poza zakres zgłoszenia w niewielkim stopniu, czy też wykonał roboty znacząco odbiegające od zgłoszenia na tyle, że taki zamiar można mu przypisać, w każdym przypadku jednak zależy od stanu faktycznego sprawy. Teoretyczne rozważania tego zagadnienia nie miały jednak większego znaczenia, gdyż w rozpatrywanej sprawie stan niezgodności obiektu z prawem skutkujący wszczęciem postępowania został ostatecznie wyeliminowany przez inwestorów w czasie jego trwania, co obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego stosownie do przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Z powyższych względów, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 P.p.s.a., na podstawie tego przepisu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane przez organy obu instancji decyzje, a na podstawie art. 145 § 3 tej ustawy umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do regulacji zawartej w przepisach art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.