II OSK 73/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 41/15 w sprawie ze skargi D. W. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy M. P. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 41/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy M. P. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w pkt. I umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy M. P. do rozpatrzenia wniosku D. W. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy M. P. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w pkt. II stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt. III wymierzył Wójtowi Gminy M. P. grzywnę w wysokości 3000 zł, a w pkt. IV zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. (data wpływu do organu) D. W. wniósł skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy M. P. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości T.. W skardze zażądał zobowiązania Wójta Gminy M. P. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej P.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. P. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zwłoka w rozpoznaniu sprawy jest rezultatem odwołania w dniu 15 grudnia 2013 r. osoby pełniącej funkcję wójta i wyznaczenia przez Prezesa Rady Ministrów w dniu 9 stycznia 2014 r. na jej miejsce innej osoby. Wskazał ponadto, że przyczyną opóźnienia w rozpoznaniu sprawy jest aktywność stron w toku postępowania, w tym konieczność udzielania odpowiedzi na ich liczne pisma, a także okoliczność, że w sprawie decyzji z dnia [...] maja 2012 r. toczyło się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 817/13). Organ podkreślił również, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. zostało zakończone w dniu 14 stycznia 2015 r. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za uzasadnioną. Na podstawie akt administracyjnych sprawy, Sąd stwierdził, że Wójt Gminy M. P. działał przewlekle w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2012 r. Postępowanie zostało bowiem wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 16 października 2012 r., a zakończyło się dopiero w dniu 14 stycznia 2015 r., co oznacza, że prowadzone było niemal dwa lata i trzy miesiące, w sytuacji gdy załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 1, § 2, § 3 K.p.a.). Sąd uznał więc, że organ wielokrotnie przekroczył przewidziany w ustawie termin rozpoznania sprawy, nawet przy założeniu, że była ona skomplikowana. Przy czym Sąd zauważył, że organ podejmował w toku postępowania szereg czynności procesowych, w tym stanowiących odpowiedzi na wnioski i inne pisma stron postępowania, jednak część z nich naruszała przepisy proceduralne, część zaś była wykonywana nieefektywnie. Popełniane zatem przez wójta błędy proceduralne skutkowały zdaniem Sądu podejmowaniem przez strony, w tym skarżącego, określonych czynności zmierzających do weryfikacji błędnych rozstrzygnięć organu, co znacznie przyczyniło się do przedłużenia postępowania w sprawie. Na potwierdzenie powyższego Sąd wskazał, że w okresie od daty wpłynięcia do Wójta Gminy M. P. wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie (16 października 2012 r.) do dnia otrzymania przez wójta postanowienia organu wyższego stopnia uwzględniającego złożone w dniu 17 lipca 2013 r. zażalenie D. W. na przewlekłość postępowania tego organu, tj. do dnia 30 sierpnia 2013 r., odpowiedź na wniosek z dnia 8 października 2012 r. o udostępnienie akt sprawy, a także dokonane w dniu 7 listopada 2012 r. zawiadomienie o postępowaniu toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. były jedynymi czynnościami podjętymi przez organ w sprawie. Następnie postanowieniem z dnia 4 października 2013 r. wójt zawiesił postępowanie z uwagi na brak akt sprawy. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia 21 listopada 2013 r. Wyznaczony więc przez Kolegium na załatwienie sprawy termin 4 listopada 2013 r. upłynął bezskutecznie. Dopiero w dniu 23 stycznia 2014 r. wójt wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie, a potem zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o wypożyczenie akt niezbędnych do jej rozpoznania, co miało miejsce w dniu 19 lutego 2014 r., a zatem niemal miesiąc po tym, jak wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Dalej Sąd zauważył, że począwszy od 23 stycznia 2014 r., termin rozpoznania sprawy był pięciokrotnie przedłużany. W tym okresie wójt odmówił jedynie uwzględniania wniosku o wyłączenie pracownika (postanowienie z dnia 15 lipca 2014 r.), wystosował zaproszenie do złożenia oferty na sporządzenie kontrraportu (pismo z dnia 23 lipca 2014 r.), a także pismami z dnia 19 września 2014 r. i z dnia 22 września 2014 r. odpowiedział na pisma skarżącego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy M. P. z dnia [...] maja 2012 r. zapadło dopiero w dniu 14 stycznia 2015 r., a zatem już po dacie, w której organowi doręczona została skarga wnioskodawcy na przewlekłość postępowania w tej sprawie (12 stycznia 2015 r.). Sąd pierwszej instancji stwierdził więc, że Wójt Gminy M. P. działał w przedmiotowej sprawie w sposób opieszały i nieefektywny, co doprowadziło do nieuzasadnionego wydłużenia terminu jej załatwienia. Przy czym Sąd wskazał, że z uwagi na to, iż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wydano już po wniesieniu skargi, a przed datą orzekania przez sąd, brak było podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w oparciu o dyspozycję art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a., co skutkowało umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym znaczny upływ czasu (dwa lata i trzy miesiące) od dnia wszczęcia postępowania do dnia jego zakończenia, Sąd uznał, że przewlekłość postępowania organu miała charakter rażący. Zdaniem Sądu tak znacznego przekroczenia terminu rozpoznania sprawy organ przekonująco nie usprawiedliwił. Okolicznością taką, jak wskazał Sąd, nie może być bowiem podnoszona w odpowiedzi na skargę zmiana personalna na stanowisku wójta, gdyż jedną z zasadniczych cech administracji publicznej jest jej ciągłość i stabilność, zapewniające codzienne, nieprzerwane funkcjonowanie państwa. Uwzględniając zatem rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3000 zł uznając, że jej wysokość jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego okresu przewlekłości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy M.P.. Zaskarżając wyrok w części, co do pkt. II, III i IV, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, § 2, § 3 i art. 36 K.p.a. przez zastosowanie norm tego przepisu, podczas gdy w postępowaniu przed Wójtem Gminy M. P. nie doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa; - art. 149 § 1 P.p.s.a. przez stwierdzenie w pkt. II wyroku, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy Sąd w pkt. I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy M. P. do rozpoznania wniosku D. W. o wznowienie postępowania; - art. 149 § 2 P.p.s.a. przez wymierzenie Wójtowi Gminy M. P. grzywny w kwocie 3000 zł w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki z art. 149 § 1 P.p.s.a. warunkujące nałożenie grzywny. Wobec powyższych zarzutów Wójt Gminy M. P. wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. przez stwierdzenie w pkt. II wyroku, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy Sąd w pkt. I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy M. P. do rozpoznania wniosku D. W. o wznowienie postępowania. Zaprezentowane w tym zakresie w skardze kasacyjnej stanowisko organu jest nieprawidłowe, albowiem nie uwzględnia pełnej treści art. 149 § 1 P.p.s.a. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie w dniu wydania zaskarżonego wyroku stanowił: "Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 1 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Dokonując zatem wykładni i zastosowania art. 149 P.p.s.a. zauważyć należy, że instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Kolejnych nowelizacji przepisu art. 149 P.p.s.a. dokonano ustawami z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). W myśl wprowadzonych zmian sąd administracyjny uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego może jednocześnie stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 in fine P.p.s.a.). W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd ten podkreślił, że ratio legis dokonanych zmian było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może zatem polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Stanowisko to aprobowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por: postanowienie z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, postanowienie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, wyrok z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 17/13, wyrok z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/130). Podziela je również skład orzekający w niniejszej sprawie. Podnieść zatem należy, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W konsekwencji w razie uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. konieczne jest stwierdzenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualne wymierzenie organowi grzywny. Tym samym stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organ administracyjny wydał decyzję, konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia jak wskazano powyżej pełnej treści art. 149 P.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, § 2, § 3 i art. 36 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że w postępowaniu przed Wójtem Gminy M. P. doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Pojęcie to ma jednak inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność", rozumiana w aktualnym stanie prawnym jako brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie. Zgodnie z poglądami doktryny przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. A zatem przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Ponadto podnieść trzeba, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). Tak więc stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy podlegające ocenie, w związku z wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji, przytaczając wszystkie pisma składane do akt sprawy przez stronę oraz postanowienia i czynności podejmowane przez organ w toku postępowania, dokonał dogłębnej analizy czynności wykonywanych przez organ w kontekście przewlekłości ich prowadzenia. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte, wnioskiem strony – D. W. - w dniu 16 października 2012 r. Rozstrzygnięcie natomiast w przedmiocie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy M.P. z dnia [...] maja 2012 r. wydano dopiero w dniu 14 stycznia 2015 r., a więc po upływie niemal dwóch lat i trzech miesięcy. Ponadto z akt sprawy wynika, że niezależnie od pism wpływających do sprawy i podejmowanych w sprawie czynności, organ prowadził postępowanie w sposób opieszały poprzez wykonywanie tych czynności w dużym odstępie czasu. Zdarzały się bowiem wielomiesięczne przestoje, kiedy organ nie podejmował żadnych czynności (listopad 2012 r. – sierpień 2013 r. oraz 4 lipiec 2013 r. – 9 wrzesień 2013 r.). Dodatkowo część z podejmowanych przez organ czynności naruszała przepisy proceduralne (niezasadne zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia 4 października 2013 r. uchylone następnie postanowieniem SKO w B. P. z dnia 21 listopada 2013 r.). Postanowienie o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie wydano dopiero w dniu 23 stycznia 2014 r., w sytuacji gdy organ odwoławczy na 4 listopada 2013 r. wyznaczył termin na załatwienie przedmiotowej sprawy. Termin ten upłynął zatem bezskutecznie. Ponadto od dnia wznowienia postępowania termin rozpoznania sprawy był pięciokrotnie przedłużany, w sytuacji gdy nie wszystkie przyczyny zwłoki były niezależne od organu. Ostatnie przedłużenie terminu miało miejsce w dniu 26 września 2014 r. i wtedy przewidywany termin rozpoznania sprawy określono do dnia 24 października 2014 r. Rozstrzygnięcie wydano jednak dopiero w dniu 14 stycznia 2015 r., a zatem już po wpłynięciu skargi wnioskodawcy na przewlekłość postępowania w tej sprawie (12 stycznia 2015 r.), przy czym do dnia wydania decyzji jedyną czynnością podjętą przez organ było zawiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (pismo z dnia 23 października 2014 r.). Wskazać również należy, że tak długiego okresu oczekiwania na załatwienie sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, nie uzasadnia okoliczność prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. P. z dnia [...] maja 2012 r. Postępowanie w tej sprawie zostało bowiem zakończone wydaniem przez SKO decyzji z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy M. P.. Decyzja ta została następnie utrzymana mocy decyzją SKO w B. P. z dnia [...] lipca 2013 r. Oczekiwanie zatem Wójta Gminy M. P. na orzeczenie Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nie zwalniało tego organu z obowiązków wynikających z art. 35 i art. 36 K.p.a. Ponadto jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, tak znacznego przekroczenia terminu rozpoznania wniosku nie może usprawiedliwiać również podnoszona przez organ okoliczność zmiany osoby na stanowisku wójta. Zauważyć bowiem należy, że zmiany personalne na określonym stanowisku w administracji publicznej nie wyłączają zasady ciągłości działania administracji, tym bardziej, że z reguły sprawy administracyjne załatwiane są z upoważnienia osoby pełniącej funkcję organu przez pracowników tego organu. Sytuacja taka miała też miejsce w niniejszej sprawie. W świetle powyższego słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że Wójt Gminy M. P. – wbrew ciążącym na nim obowiązkom określonym w przepisach K.p.a. – nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Również okoliczności sprawy nie usprawiedliwiały prowadzenia jej przez okres czasu wynoszący prawie 27 miesięcy. Jak zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku, czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy podejmowane były przez organ niesprawnie, czasami z naruszeniem przepisów proceduralnych, a także w dużych odstępach czasu, co świadczy o tym, że organ nie interesował się na bieżąco sprawą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi więc wątpliwości, że sprawa prowadzona była w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. Ponadto z akt sprawy wynika, że opieszałe działania organu były całkowicie nieuzasadnione. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie prowadzone było bowiem w sposób nieefektywny, naruszający zasadę ekonomiki procesowej oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z tych też względów Sąd pierwszej instancji miał również uzasadnione podstawy do wymierzania organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.. Przy czym jak wynika z zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia powyższego przepisu organ kwestionuje nie tyko zasadność wymierzenia grzywny, ale również wysokość nałożonej grzywny. Z art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że Sąd może orzec grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Oznacza to, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wynosiło 3783,46 zł (Komunika Prezesa GUS z 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r.; M.P. z 2015 r. poz. 179). Wymierzenie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., pełni funkcję dyscyplinującą i prewencyjną, ma bowiem przeciwdziałać przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez organ. Wysokość grzywny sąd miarkuje w zależności od stopnia winy organu w zakresie niezachowania terminu. Sąd pierwszej instancji w sposób dostateczny wyjaśnił motywy, którymi się kierował wymierzając organowi grzywnę, wskazując w szczególności, że postępowanie trwało bardzo długo, prowadzone było opieszale i nieefektywnie, co spowodowało, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie bez wpływu na ocenę Sądu pozostawało także to, że postanowieniem SKO w B. P. z dnia 27 sierpnia 2013 r. Wójt Gminy M. P. został zobowiązany do załatwienia sprawy w terminie do dnia 4 listopada 2013 r., tymczasem decyzja rozstrzygająca wniosek skarżącego o wznowienie postępowania została wydana dopiero w dniu 14 stycznia 2015 r., po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Tak więc mając na uwadze okoliczności sprawy, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do kwestionowania zasadności i wysokości wymierzonej grzywny, zważywszy, że wymierzona przez Sąd organowi grzywna nie osiągnęła nawet wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.