II OSK 728/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2129/21 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 sierpnia 2021 r. znak DOA-WPPOH.612.86.2021.EO w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od R. S. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2129/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S., stwierdził nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej: GDOŚ) z dnia 24 sierpnia 2021 r. znak DOA-WPPOH.612.86.2021.EO oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (zwanego dalej: RDOŚ) z dnia 17 lutego 2021 r. znak: WOPN.612.48.22.2021.ASZ.1. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Pismem z dnia 28 stycznia 2021 r., Burmistrz Miasta i Gminy Ryn zwrócił się do RDOŚ, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, budynku rekreacji indywidualnej i stawu retencyjnego na działkach nr [...] i [...], obręb [...], gm. [...]. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2021 r. znak: WOPN.612.48.22.2021.ASZ1, RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego wskazując, iż planowana inwestycja stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XXXI 1/403/12 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warm-Maz. z 2013 r., poz. 139, ze zm.), tj. zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Po rozpatrzeniu zażalenia R. S., GDOŚ postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2021 r. DOA-WPPOH.612.86.2021.EO, na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) utrzymał w mocy ww. postanowienie RDOŚ. GDOŚ podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia RDOŚ. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2129/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność oby wymienionych powyżej postanowień. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W przepisie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustalono, iż początkiem 2- tygodniowego terminu, w którym organ powinien zająć stanowisko jest dzień doręczenia pisma (wniosku) o uzgodnienie organowi I instancji. Wniosek Burmistrza Rynu o uzgodnienie projektu decyzji, wpłynął do RDOŚ w dniu 2 lutego 2021 r. i z tym dniem rozpoczął bieg termin na dokonanie uzgodnienia. Nie ma tu znaczenia, czy i kiedy trafił do właściwej komórki organizacyjnej, w której są rozpatrywane merytorycznie sprawy uzgodnień. Dla organu uzgadniającego przewidziano termin 2 tygodni na zajęcie stanowiska. Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Zgodnie z art. 57 § 2 k.p.a. terminy określone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu. Z porównania powyższych regulacji wynika, że tylko w przypadku terminu określonego w dniach przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia zdarzenia. Natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z terminem określonym w tygodniach. Natomiast w art. 57 § 2, § 3 i § 3a k.p.a. brak jest analogicznej regulacji dotyczącej braku uwzględniania przy obliczaniu terminu dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Oznacza to, że skoro wniosek o uzgodnienie w niniejszej sprawie wpłynął do RDOŚ w dniu 2 lutego 2021 r. (wtorek), to ostatnim dniem na wydanie rozstrzygnięcia z uzgodnieniem (bądź nie) projektu przedstawionej decyzji był 16 lutego 2021 r. (wtorek). Tymczasem postanowienie RDOŚ o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony przedmiotowej decyzji zostało wydane w dniu 17 lutego 2021 r. (środa), a zatem po upływie terminu. Niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający skutkujące domniemaniem milczącego uzgodnienia (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) zachodzi wówczas, gdy organ ten w terminie dwóch tygodni nie wyda stosownego postanowienia. Uznać zatem należało, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przesłany przy piśmie z dnia 28 stycznia 2021 r. został milcząco uzgodniony w dniu 16 lutego 2021 r. W skardze kasacyjnej GDOŚ zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p poprzez przyjęcie, że miał on zastosowanie w niniejszej sprawie; 2) art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p., poprzez ich nie zastosowanie, gdyż zastosowano nieprawidłowo przepisy wymienione w pkt 1; GDOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu GDOŚ wskazał, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zastosowanie ma art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p., zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska ma 21 dni na wyrażenie swojego stanowiska. A zatem rozstrzygnięcie organu zapadło bez przekroczenia ustawowego terminu. 21-dniowy termin upłynął bowiem dopiero 23 lutego 2021 r., zaś RDOŚ wydał rozstrzygnięcie 17 lutego 2021 r., a więc aż 6 dni przed jego upływem. W zakresie uzgodnień wymaganych przepisami u.p.z.p., regionalnego dyrektora ochrony środowiska obowiązuje 21-dniowy termin od dnia otrzymania projektu decyzji, określony w art. 53 ust. 5c w zw. z ust. 4 pkt 8 tego artykułu. Zarówno do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i do decyzji o warunkach zabudowy, w myśl art. 60 ust. 1a u.p.z.p., stosuje się art. 53 ust. 5c u.p.z.p., tj. 21-dniowy termin na uzgodnienie od dnia otrzymania projektu decyzji. W zakresie terminu do wydania uzgodnienia przepisy te niewątpliwie są przepisami szczególnymi w stosunku do art. art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji przyjął, że postanowienie GDOŚ oraz poprzedzające je postanowienie RDOŚ, wydane zostały z naruszeniem art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu I instancji GDOŚ nie dostrzegł, że postanowienie organu I instancji zostało wydane po upływie terminu wskazanego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Stanowisko Sądu I instancji zostało trafnie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Poddane kontroli Sądu I instancji postanowienie zostało wydane w toku postępowania uzgodnieniowego w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zasadą jest, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, że w przypadku uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, ustawodawca w art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. przewidział dłuższy termin na wydanie postanowienia o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z tym przepisem niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Regulacja ta ma charakter szczególny w stosunku do art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Uchybienie powyższe doprowadziło Sąd I instancji do błędnego przekonania, że postanowienie RDOŚ w niniejszej sprawie zostało wydane po upływie ustawowego terminu. Nie jest kwestionowanym w sprawie, że wniosek o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do RDOŚ w dniu 2 lutego 2021 r., natomiast postanowienie RDOŚ o odmowie uzgodnienia decyzji zostało wydane w dniu 17 lutego 2021 r. Wydane zostało zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienie GDOŚ oraz poprzedzającego go postanowienie RDOŚ. Mając na uwadze, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli postanowienia GDOŚ w zakresie obejmującym okoliczności stanowiące podstawę do odmowy uzgodnienia decyzji, zajęcie stanowiska w tym zakresie będzie obowiązkiem Sądu ponownie rozpoznającego sprawę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.