II OSK 727/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 298/24 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 grudnia 2023 r., DSO-WEL.6102.12.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 298/24, oddalił skargę D. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 grudnia 2023 r., nr DSO-WEL.6102.12.2023, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 17 października 2023 r., nr SO-VII.621.1.72.2023.2, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy O. z 20 grudnia 2016 r., nr USC.5343.1.11.2016, o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego pod adresem: [...], ul. (...). Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił stanowisko organów administracji, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. z 20 grudnia 2016 r., wydana na podstawie art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2015 r. poz. 388, ze zm.), zwana dalej u.e.l., nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. W skardze kasacyjnej D. R., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 49 ustawy z 10 kwietnia 1947 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dowód w postaci "kontroli meldunkowej" nie może stanowić o istotnej wadliwości decyzji z 20 grudnia 2016 r., podczas gdy dowód ten jest w sposób oczywisty sprzeczny z przepisami k.p.a. obowiązującymi w 2016 r. z uwagi na nieobowiązywanie przedmiotowego przepisu w czasie trwania postępowania administracyjnego, co pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zasadą legalizmu, zasadą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz stanowi rażące naruszenie prawa; - art. 35 u.e.l. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 36 ust. 1 i 2 u.e.l. przez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że skarżący opuścił miejsce stałego zameldowania, podczas gdy z korespondencji mailowej znajdującej się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący pozostawił pod adresem: [...], ul. (...) swoje rzeczy osobiste, posiadał zamiar stałego przebywania pod wyżej wskazanym adresem oraz że wyjazd skarżącego z kraju nastąpił bez zamiaru stałego pobytu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym skarżący nie podlegał wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego i wymeldowanie skarżącego przez organ gminy było bezpodstawne i nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; - art. 25 ust. 1 u.e.l. przez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika jednoznacznie że skarżący w momencie wydania decyzji o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego posiadał zamiar stałego przebywania pod adresem: [...], ul. (...), a wymeldowanie nastąpiło wbrew jego woli, a tym samym wymeldowanie skarżącego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia pojęcia pobytu stałego oraz wykładni przesłanki wymeldowania skarżącego w postaci braku zamiaru stałego przebywania skarżącego w miejscu pobytu stałego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji z 20 grudnia 2016 r., pomimo że zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci wydania wyżej wskazanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji z 20 grudnia 2016 r. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w obu instancjach, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w tym wypadku, zarzutami naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w ramach podstawy dotyczącej uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut uchybienia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymagania w zakresie uzasadnienia wyroku jest nietrafny. Zgodnie z powołanym w zarzucie skargi kasacyjnej przepisem uzasadnienie zaskarżonego wyroku winno przedstawiać w sposób zwięzły stan sprawy, zarzuty skargi, stanowisko stron oraz wyjaśniać podstawę prawną rozstrzygnięcia. Konfrontując treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku z tymi wymogami należy zauważyć, że wszystkie te elementy zostały w treści uzasadnienia zawarte. Treść uzasadnienia jest przy tym zrozumiała, nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji oraz jest spójna wewnętrznie. Trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślił specyficzny zakres i przedmiot postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym bada się istnienie przesłanek nieważności, a nie ponownie rozstrzyga istotę sprawy administracyjnej. Uzasadnienie przedstawia w szczególności ocenę Sądu przeprowadzonego przez organy administracyjne postępowania w zakresie pobytu skarżącego kasacyjnie w lokalu. Sąd doszedł do wniosku, że całokształt materiału w sprawie pozwalał na przyjęcie, że od chwili zameldowania w lokalu na pobyt stały w dniu 30 grudnia 2013 r. skarżący kasacyjnie w lokalu nie przebywał, a kwestia dobrowolności i zamiaru była przedmiotem rozważeń i ustaleń organu, który przyjął to ustalenie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału. Skoro organ w postępowaniu zwykłym w ramach postępowania wyjaśniającego zgromadził materiał dowodowy i ocenił go w perspektywie przesłanek wymeldowania, to nie można stwierdzić w realiach sprawy, że doszło do kwalifikowanej wadliwości decyzji z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania. Przypomnieć wypada, że za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu nie wynika również obowiązek detalicznego odnoszenia się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku odnoszenia się szczegółowo do wszelkich twierdzeń skarżącego. W realiach sprawy kwestia stałego pobytu i zamiaru skarżącego kasacyjnie została wyjaśniona trafnie w kontekście istnienia przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł stanowić usprawiedliwionej podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej z uwagi na niewykazanie wpływu naruszenia przepisu regulującego wymagania co do uzasadnienia wyroku na wynik sprawy, co w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi obligatoryjny element skutecznego zarzutu opartego na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna, poza deklaracją istnienia tego wpływu nie zawiera jednak wyjaśnienia, w czym skarżący kasacyjnie upatruje związek przyczynowy pomiędzy podniesionym uchybieniem a wynikiem sprawy. Nie stanowi także usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 pkt oraz art. 135 p.p.s.a. Należy zauważyć, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w realiach sprawy była ostateczna decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy O. z 20 grudnia 2016 r., nr USC.5343.1.11.2016, która została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym. W tej sytuacji zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 pkt p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce, nie tyle w wypadku stwierdzenia przesłanek nieważności decyzji z 20 grudnia 2016 r., co właśnie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Należy zauważyć, że nawet wadliwość decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności wyrażająca się w niedostrzeżeniu kwalifikowanej wadliwości z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, nie oznacza istnienia kwalifikowanej wadliwości decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie i adekwatnie do wyników przeprowadzonej oceny legalności decyzji nie stosował przywołanego w zarzutach skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie naruszono również art. 135 p.p.s.a., który pozwala w granicach sprawy sądowi administracyjnemu rozpoznającemu skargę na określony akt lub czynność wykroczyć poza granicę skargi, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W okolicznościach sprawy wykraczanie poza granice skargi, aby ocenić kwestie nieważności decyzji z 20 grudnia 2016 r. było zbędne, albowiem taki właśnie był przedmiot postępowania i tego dotyczyło postępowanie zakończone zaskarżaną w całości skargą decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie miał więc w sprawie zastosowania i przez Sąd pierwszej instancji nie był stosowany. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Należy przypomnieć, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, które ma za przedmiot ocenę, czy decyzja będąca przedmiotem kontroli organu nie jest dotknięta którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Innymi słowy nie chodzi o ponowne załatwienie sprawy administracyjnej, ale o ocenę, czy przy załatwieniu tej sprawy nie doszło do uchybień stanowiących podstawę nieważności. Dotyczy to również stosowania i wykładni prawa materialnego. Uchybienia w tym zakresie mogą oczywiście stanowić podstawę stwierdzania nieważności decyzji, o ile w istocie wystąpiły, a stopień czy intensywność takiego uchybienia może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa materialnego. W zakresie uchybień związanych z zastosowaniem przepisów prawa materialnego, jak w realiach sprawy, chodzi przede wszystkim o oczywisty błąd w identyfikacji właściwego przepisu, ewentualnie nieprawidłową ocenę, czy ustalone w postępowaniu wyjaśniającym fakty mieszczą się w hipotezie normy wyrażanej przez przepis. Oznacza to, że zarzut naruszenie prawa materialnego, w szczególności w postępowaniu nadzwyczajnym, nie służy do polemiki z wynikami postępowania wyjaśniającego w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych. W świetle tego, co powiedziano wyżej nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 u.e.l., za pomocą którego skarżący w istocie polemizuje z wynikami postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu zwykłym o wymeldowanie zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Gminy O. z 20 grudnia 2016 r. Skarżący kasacyjnie podnosi mianowicie, że materiał zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że w momencie wydania decyzji o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego posiadał zamiar stałego przebywania pod adresem: [...], ul. (...). Twierdzenia te stoją w sprzeczności z ustaleniami faktycznymi organu, który na podstawie oceny materiału dowodowego ustalił, że relewantne dla stwierdzenia zamiaru opuszczenia miejsca pobytu są nie tyle oświadczenia i deklaracje zainteresowanego, co zobiektywizowane okoliczności ustalone w postępowaniu wyjaśniającym. W tych okolicznościach odmienna, polemiczna ocena skarżącego kasacyjnie zebranego w postępowaniu wyjaśniającym materiału dowodowego nie może być postrzegana jako naruszenie przez organy i sąd administracyjny przepisu prawa materialnego. Podobnie nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 35 u.e.l. i art. 36 ust. 1 i 2 u.e.l. W istocie, podobnie jak wyżej, skarżący kasacyjnie tym zarzutem prowadzi polemikę z oceną materiału dowodowego przeprowadzoną przez organ w postępowaniu zwyczajnym w sprawie administracyjnej o wymeldowanie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności, którego zadaniem jest ocena decyzji administracyjnej w perspektywie istnienia kwalifikowanych wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie służy dokonywaniu ustaleń faktycznych alternatywnych w stosunku do tego, co ustalono w postępowaniu zwykłym na podstawie zgromadzonego i ocenionego już materiału dowodowego. Nie mógł też być skuteczny zarzut naruszenia art. 49 ustawy z 10 kwietnia 1947 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez jego niewłaściwe zastosowanie. W istocie ten nieobowiązujący już od 1 stycznia 2010 r. przepis, uchylony przez art. 1 pkt 2 ustawy z 2 grudnia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją zadań przez Policję (Dz.U. z 2009 r., poz.1777), nakładał na policję obowiązek kontroli wykonywania przez obywateli obowiązków meldunkowych. Przepis ten jednak nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, albowiem nie należał on do regulacji materialnej, na podstawie której wydano decyzję o wymeldowaniu. Przepis ten nie mógł stanowić również podstawy prawnej działania organów Policji. O rażącym naruszeniu prawa jako podstawie nieważności decyzji można mówić tylko w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie administracyjne narusza w sposób rażący i oczywisty te przepisy, których jest adresatem lub które stanowiły podstawę materialną rozstrzygnięcia. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest jednak ocena legalności działania Policji współpracującej z organem meldunkowym, ale legalność decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o wymeldowaniu. Z tej perspektywy należy zauważyć, że pismo Policji nr E-V-LW-5604-85/16 z 22 września 2016 r. zostało włączone do materiału dowodowego jako dowód z dokumentu, który został następnie oceniony w perspektywie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Nie był to, co należy podkreślić, ani dowód jedyny, albowiem w sprawie zgromadzono stosunkowo bogaty materiał dowodowy, ani szczególnie istotny dla ustaleń faktycznych. W świetle powyższego trafnie w realiach sprawy ani organy administracyjne, ani Sąd pierwszej instancji nie ocenił użycia w postępowaniu tego dowodu jako przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, albowiem tylko wyjątkowo można mówić o naruszeniu przepisów postępowania dowodowego jako podstawie stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić wypada również, że kwestia oceny tego dowodu w perspektywie art. 75 § 1 k.p.a., który przewiduje otwarty system środków dowodowych, o ile sam dowód nie jest sprzeczny z prawem, wykracza poza granice skargi kasacyjnej wyznaczonej przez skarżącego kasacyjnie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., albowiem nie zawierała ona usprawiedliwionych podstaw.