II OSK 723/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1774/23 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2023 r. znak DOiR-I.6270.61.2023.AK w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 3 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1774/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi Z. Z. (dalej: wnioskodawca, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) z 19 czerwca 2023 r. nr DOiR-I.6270.61.2023.AK w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 23 lutego 2022 r. (wpływ do organu) skarżąca wystąpiła o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Wojewoda Małopolski (dalej: Wojewoda) decyzją z 15 maja 2023 r. nr WO-I.6122.103.2022 na podstawie art. 55 w związku z art. 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2022 r. poz. 465 ze zm.; dalej: u.o.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, ponieważ skarżąca utraciła obywatelstwo polskie 22 września 1948 r.. Minister zaskarżoną decyzją, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Minister uwzględnił, że skarżąca, córka D. F. i H. (nazwisko rodowe K.) urodziła się 11 lipca 1938 r. w [...], gdzie mieszkała do 1945 r. Jej biologiczny ojciec zmarł w 1944 r. w [...]. Krótko po II wojnie światowej, skarżąca wróciła do Polski z matką i zamieszkała w [...]. Tam, jej matka poznała D. S. Skarżąca wraz z matką i D. S. przybyła w 1948 r. na stałe do Izraela (D. S. nie adoptował jej, ale po przyjeździe do Izraela została zapisana pod jego nazwiskiem). W dniu 22 września 1948 r., nabyła obywatelstwo izraelskie. Organ wyjaśnił, że z uwagi na datę urodzenia skarżącej, dla ustalenia jej statusu obywatelstwa polskiego stosuje się przepisy ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. z 1920 r. nr 7 poz. 44 ze zm.; dalej: u.o. z 1920 r.). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 tej ustawy, skarżąca nabyła obywatelstwo polskie w chwili urodzenia. Dalej, że zgodnie z art. 11 u.o. z 1920, utrata obywatelstwa polskiego następowała przez nabycie obywatelstwa obcego, a także przez przyjęcie urzędu publicznego lub poprzez wstąpienie do służby wojskowej w wojsku obcym bez zgody odpowiedniego organu. Organ podkreślił, że 22 września 1948 r. skarżąca nabyła obywatelstwo izraelskie, co spowodowało utratę przez nią obywatelstwa polskiego. Wskazano, że Minister uwzględnił zasadę jednolitości obywatelstwa małżonków i ich nieletnich dzieci, wynikającą z art. 13 u.o. z 1920 r. i powiązaną z obywatelstwem ojca/męża. Podkreślono, że ojciec skarżącej nie żył w dacie nabycia przez nią obywatelstwa izraelskiego, wobec czego zasada ta nie znalazła zastosowania w sprawie. Dalej, że cel ww. regulacji, jakim jest zasada jednolitości obywatelstwa małżonków, może być zrealizowany tylko za życia obojga. WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku nie uwzględnił skargi. W ocenie sądu wojewódzkiego, prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącą. W odniesieniu do zastosowania w ustalonym stanie faktycznym art. 11 pkt 1 w zw. z art. 13 u.o. z 1920 r. podano, że prawidłowo przyjęły organy obu instancji, że status obywatelski małoletniej wówczas skarżącej był nierozerwalnie związany ze statusem jej ojca tylko do 1944 r. (data śmierci ojca). Po tej dacie brak jest podstaw prawnych do wiązania statusu obywatelstwa skarżącej z obywatelstwem jej ojca (który już nie żył). Dlatego, w ocenie WSA w Warszawie prawidłowo w sprawie przyjęto, że skarżąca choć nabyła obywatelstwo polskie przez urodzenie, to następnie obywatelstwo to utraciła – z uwagi na nabycie obywatelstwa obcego państwa, a następnie – nigdy ponownie obywatelstwa polskiego nie nabyła (czego też w sprawie, co warto zaznaczyć, na żadnym etapie nie kwestionowała). Sąd wojewódzki dodatkowo zauważył, że trudno byłoby przyjąć, że w stanie prawnym kształtowanym u.o. z 1920 r., małoletni obywatel polski w ogóle nie mógłby utracić obywatelstwa polskiego, tj. nawet jeżeli spełniałby przesłankę z art. 11 pkt 1 tej ustawy. Taka wykładnia art. 11 (w zw. z art. 13) tej ustawy byłaby sprzeczna z obowiązującą pod rządami ww. ustawy zasadą wyłączności obywatelstwa polskiego. Wyjaśniono, że zasada ta była traktowana rygorystycznie i znajdowała generalny wyraz w zakazie posiadania przez obywatela polskiego obywatelstwa innego państwa. Na zakończenie wskazano, że wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) błędną wykładnię art. 13 w zw. z art. 11 u.o. z 1920 r. polegającą na przyjęciu, że nabycie po śmierci ojca przez niepełnoletnie "dziecko ślubne" obywatelstwa obcego przed 19 stycznia 1951 r. powoduje utratę przez nie obywatelstwa polskiego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji; zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. Skarżąca kasacyjnie prezentuje literalną wykładnię art. 13 w zw. z art. 11 pkt 1 u.o. z 1920 r. Mianowicie wywodzi, że jako małoletnia osoba (urodzona w 1938 r.) nie utraciła obywatelstwa polskiego wskutek przyjęcia obywatelstwa izraelskiego w dniu 22 września 1948 r. Zdaniem skarżącej ze względu na fakt, że ojciec jej nie żył w dacie nabycia przez nią obywatelstwa izraelskiego, jako osoba małoletnia nie mogła ona utracić polskiego obywatelstwa, wywodzonego z obywatelstwa ojca, który bezspornie zmarł podczas II wojny światowej. Kluczowe zatem w tej sprawie jest, czy strona utraciła to obywatelstwo wskutek przyjęcia obywatelstwa izraelskiego, co miało miejsce 22 września 1948 r. Jak stanowił bowiem art. 11 pkt 1 u.o. z 1920 r. utrata obywatelstwa polskiego następowała przez nabycie obcego obywatelstwa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie jej status obywatelski jest nierozerwalnie związany ze statusem obywatelskim jej ojca (jako obywatela polskiego). Zatem utrata obywatelstwa polskiego przez nią jako osoby małoletniej mogła zostać wywiedziona jedynie od sytuacji prawnej oraz ewentualnych czynności podjętych przez ojca. Tymczasem ojciec nie żył w dacie uzyskania obywatelstwa izraelskiego przez skarżącą, zatem utrata obywatelstwa polskiego przez córkę nie mogła nastąpić. Kluczowa w tej sprawie jest usankcjonowana przez u.o. z 1920 r. (art. 1), a następnie Konstytucję z 1921 r. (art. 87), zasada posiadania jednego obywatelstwa. Mianowicie obywatel polski nie mógł być jednocześnie obywatelem innego państwa. Regułę tę powtarza art. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 7 czerwca 1920 r. w przedmiocie wykonania ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. Ust. Rz. P. nr 7, poz. 44). Komentatorzy na ówczesne czasy statuują ją jako "jedynie słuszną zasadę" – tak Stanisław Starzyński – Obywatelstwo państwa Polskiego, Kraków, 1921 r., str. 39. Zasada ta została podtrzymana w kolejnym akcie prawnym regulującym obywatelstwo, tj. w art. 1 ustawy z 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. nr 4, poz. 24). Konsekwencją powyższego było wykluczenie posiadania obywatelstw dwóch państw, w tym wypadku polskiego i izraelskiego, co implicite wynikało z art. 11 pkt 1 u.o. z 1920 r. Zgodnie z tym przepisem utrata obywatelstwa polskiego następowała przez nabycie obcego obywatelstwa. W myśl art. 13 tej ustawy, nadanie i utrata obywatelstwa polskiego, o ile inaczej nie zastrzeżono w akcie nadania lub w orzeczeniu o utracie obywatelstwa, rozciąga się na żonę nabywającego lub tracącego obywatelstwo polskie, tudzież na jego dzieci, w wieku do lat 18. Ten ostatni przepis stanowił z jednej strony wyraz jednolitości obywatelstwa małżonków i ich nieletnich dzieci, z drugiej zaś był wyrazem zasady nierówności praw kobiet i mężczyzn, powszechnie wówczas przyjętej w ustawodawstwie wszystkich prawie państw. Nabycie, jak i utrata obywatelstwa przez żonę i dzieci osoby nabywającej i tracącej obywatelstwo polskie miały charakter pochodny, a więc osoby te nie musiały same odpowiadać warunkom wymaganym w art. 8, 9, 11 ustawy (W. Ramus, Prawo o obywatelstwie polskim, Warszawa 1968 r., s. 61). Oznacza to, że do daty śmierci ojca skarżącej, co jest kwestią niewyjaśnioną, niemniej jako niekwestionowany należało przyjąć fakt, że zmarł on podczas II wojny światowej (do 8 maja 1945 r.) - czynności dyspozytywne w zakresie obywatelstwa dotyczące jego żony oraz małoletniej córki mógł podejmować ojciec rodziny, czyli ojciec skarżącej, a skutki tych czynności odnosiły się do jego małżonki oraz dzieci. Gwarantowało to zachowanie jedności wszystkich członków rodziny co do podlegania władztwu jednego państwa. Reguła ta zupełnie nie broni się w świetle współczesnych standardów praw podmiotowych, niemniej NSA nie posiada żadnych kompetencji, aby kwestionować powyższy przepis. Kluczowe jest natomiast to, że zdolność do czynności prawnych ustała z dniem śmierci ojca strony i tym samym prawo kształtowania sytuacji członków jego rodziny w zakresie obywatelstwa. Nie oznacza to jednocześnie, że wdowa jako przedstawiciel ustawowy została pozbawiona prawa do czynności kształtujących status obywatelski małoletniej córki. Skutki bowiem realizacji prawa do wyboru obywatelstwa innego państwa, wynikające z art. 13 u.o. z 1920 r., czyli utrata polskiego obywatelstwa - należało odpowiednio przenieść na grunt niniejszej sytuacji faktycznej. W chwili przyjęcia obywatelstwa izraelskiego matka wykonywała władzę rodzicielską przysługującą jej wobec małoletniego dziecka. W dacie uzyskania obywatelstwa obcego tj. 22 września 1948 r. obowiązywał dekret z 22 stycznia 1946 r. Prawo rodzinne (Dz. U. z 1946 r., nr 3, poz. 4). Zgodnie z art. 21 § 1 tego dekretu w razie śmierci małżonka władzę rodzicielską sprawuje drugi z małżonków. Każde z rodziców jest w zakresie swej władzy rodzicielskiej przedstawicielem ustawowym dziecka i reprezentuje je w sądzie i poza sądem. Dokonując zatem wyboru miejsca zamieszkania i opuszczając teren RP, a następnie przyjmując obywatelstwo państwa obcego, matka skarżącej po śmierci małżonka przejęła w całości czynności związane z kształtowaniem obywatelstwa małoletniego dziecka. Matka skarżącej w dniu 22 września 1948 r. nabyła obywatelstwo izraelskie i tym samym utrata polskiego obywatelstwa na podstawie art. 11 pkt 1 u.o. z 1920 r. rozciągała się na małoletnią wówczas skarżącą. Słusznie wywodzi WSA w Warszawie, że status obywatelski małoletniej strony był nierozerwalnie związany ze statusem jej ojca do chwili jego śmierci. Śmierć jednak jego powodowała ustanie stosunku publicznoprawnego obywatelstwa, a jednocześnie ustanie zasady związania obywatelstwa rodziny z obywatelstwem mężczyzny. Tym samym art. 13 u.o. z 1920 r. (zachowanie jedności rodziny) należy stosować odpowiednio do stanu faktycznego oraz prawnego obowiązującego w dacie nabycia obcego obywatelstwa. Jeżeli ojciec rodziny już nie żył, kompetencje zastrzeżone dla niego przejmowała wdowa – wobec siebie, jak i małoletnich dzieci i tym samym osoby te stawały się samodzielnymi podmiotami stosunku prawnego obywatelstwa. Wykładnia przepisów proponowana natomiast przez stronę oznaczałaby bezskuteczność czynności podejmowanych przez przedstawiciela ustawowego małoletniej w zakresie kształtowania stosunku prawnego obywatelstwa. Skutkowałoby to tym, że mimo śmierci ojca rodziny, zarówno wdowa, jak i dzieci zostałyby pozbawione prawa co do wyboru obywatelstwa i tym samym zachowałyby polskie obywatelstwo, co z kolei stoi w sprzeczności z generalną wówczas zasadą posiadania jednego obywatelstwa. W pełni należy podzielić pogląd sformułowany w wyroku NSA z 19 października 2021 r. sygn. akt II OSK 65/21. Mianowicie za bezpodstawne należy uznać stosowanie art. 13 u.o. z 1920 r. w sytuacji, gdy ojciec rodziny nie żył w chwili, w której miałaby nastąpić zmiana obywatelstwa osieroconego dziecka lub wdowy po nim. Taka wykładnia pozbawiałaby wdowę możliwości zmiany obywatelstwa po śmierci męża, chyba że powtórnie wyszłaby za mąż, a dzieci do momentu osiągnięcia pełnoletności. Omawiany art. 13 u.o. z 1920 r. dotyczy nabycia lub utraty obywatelstwa przez ojca rodziny, a więc konkretnych zdarzeń prawnych, których podmiotem może być tylko osoba żyjąca. Cel tej regulacji, jakim jest zasada jednolitości obywatelstwa małżonków, może być zrealizowany tylko za życia obojga. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. przytoczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W świetle tego przepisu organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Dla zastosowania art. 8 § 2 k.p.a. konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch warunków (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1688/22 - CBOSA). Po pierwsze, ustalenie istnienia stabilnego, jednolitego, wieloletniego oraz znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Po drugie, w ramach zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań można powoływać się tylko na praktykę zgodną z prawem. Zasada ta zatem nie uchyla zasady legalizmu. Jeżeli zatem owa utrwalona praktyka prowadzi do wadliwego stosowania norm materialnych, nie podlega kodeksowej ochronie. Wskazanie zatem kilku decyzji wydanych przez organ, bez następczej kontroli ich legalności w toku sądowej kontroli (a sprawowana jest ona w oparciu o kryterium legalizmu – art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych) nie świadczy o istnieniu stabilnej, jednolitej i wieloletniej praktyki orzeczniczej. Nawet jednak gdyby taka praktyka hipotetycznie istniała, to nie miałoby to znaczenia dla rozstrzygnięcia, albowiem zasada legalizmu ma charakter zasady nadrzędnej wobec innych zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.). W razie kolizji zasady legalizmu z innymi zasadami ogólnymi k.p.a., pierwszeństwo należy dać zasadzie legalizmu (por. np. wyrok NSA z 15 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2750/24 - CBOSA). Należy zatem uznać, że nabycie obywatelstwa izraelskiego przez małoletnią skarżąca w dniu 22 września 1948 r. skutkowało utratą przez nią obywatelstwa polskiego (art. 11 pkt 1 u.o. z 1920 r.). Powyższe stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Oznacza to, że wykładnia art. 13 w zw. z art. 11 u.o. z 1920 r. przyjęta w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.