II OSK 722/25

Dnia 26 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. WSA Paweł Dańczak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2024 roku, sygn. akt II SA/Rz 1255/24 w sprawie ze skargi M. P. i M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 23 lipca 2024 roku nr SKO.415.235.3284.2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1255/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji), po rozpoznaniu skargi M. P. i M. Z. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 23 lipca 2024 r. nr SKO.415.235.3284.2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 10 grudnia 2020 r., nr 112/20, znak: WI.6730.99.2020, Wójt Gminy [...] (dalej: Wójt), działając na wniosek R. K., ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianego do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb - [...], w miejscowości B., gmina [...]. Kolejno decyzją z 10 września 2021 r., nr 112a/20/21, znak: WI.6730.99.2020.2021, Wójt po rozpatrzeniu wniosku skarżących, przeniósł na ich rzecz ww. decyzję z 10 grudnia 2020 r. ustalającą warunki zabudowy. Wnioskiem z 12 grudnia 2023 r. skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności w całości zarówno decyzji Wójta z 10 grudnia 2020 r. ustalającej warunki zabudowy, jak też decyzji z 10 września 2021 r. o przeniesieniu na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy, zarzucając ich wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że dopiero w trakcie postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę okazało się, że wydana pierwotnie decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wadliwa, ponieważ działka nr [...], z uwagi na przebieg infrastruktury energetycznej, w ogóle nie nadaje się do zabudowy. Zdaniem skarżących decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, dodatkowo - z błędnym załącznikiem graficznym nieuwzględniającym linii energetycznej przebiegającej przez działkę. Skarżący wskazali, że skutkiem powyższych decyzji było złożenie wniosku o pozwolenie na budowę, a także zakup dwóch domów "do złożenia" za kwotę 250 000 zł każdy, co w tych okolicznościach skutkuje dla nich stratami materialnymi. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku SKO, wskazaną na wstępie decyzją z 23 lipca 2024 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 10 września 2021 r. Dokonując analizy zakwestionowanej decyzji pod kątem rażącego naruszenia prawa, SKO wskazało, że do wniosku o przeniesienie decyzji dołączone zostało oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeniesienie przez dotychczasowego adresata decyzji Wójta z 10 grudnia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz skarżących, a także ich oświadczenie, że przyjmują w całości i bez zastrzeżeń wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a zatem zostały spełnione wymagania określone w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. pozwalające na wydanie przez Wójta decyzji z 10 września 2021 r. o przeniesieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie Kolegium nie mogło więc być mowy o rażącym naruszeniu wyżej wymienionego przepisu. SKO zaznaczyło również, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi sytuacja, iż doszło do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano kwestionowaną decyzję (tj. decyzję zależną), co może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzją z 22 lipca 2024 r., znak: SKO.415.234.3279.2023, Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 10 grudnia 2020 r., nr 112/20, znak: WI.6730.99.2020, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. SKO zaznaczyło również, że poniesienie strat materialnych nie jest wystarczające do stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje tego rodzaju podstawy nieważnościowej, ponadto nie dopatrzyło się także spełnienia pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. WSA w Rzeszowie we wskazanym na wstępie wyroku z 17 grudnia 2024 r. uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie sądu wojewódzkiego w stosunku do decyzji o przeniesieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie zachodzą takie okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji, podzielił zatem argumentację organu administracji zawartą w zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że w stanie faktycznym niniejszej spraw nie zostały spełnione negatywne przesłanki uniemożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy określone w ww. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz organ nie zbadał dogłębnie materiału dowodowego nie uwzględniając nawet faktu przebiegu w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji napowietrznej linii wysokiego napięcia, w konsekwencji czego decyzja, jako niezgodna z przepisami odrębnymi, powinna zostać unieważniona w całości. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na ich rzecz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W piśmie z 11 lutego 2025 r. skarżący kasacyjnie wnieśli także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie odniósł się do podniesionych w niej zarzutów w innej formie procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze niestwierdzenie przyczyn nieważności, sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, ta zaś oparta została wyłącznie o jeden zarzut - naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że w stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione negatywne przesłanki uniemożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy określone ww. przepisem, oraz że organ nie zbadał dogłębnie materiału dowodowego, nie uwzględniając faktu przebiegu w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji napowietrznej linii wysokiego napięcia, w konsekwencji czego decyzja, jako niezgodna z przepisami odrębnymi powinna zostać unieważniona w całości. Powyższy zarzut okazał się chybiony, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu takiego wyroku szczegółowego opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jak już wcześniej wskazano, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego został sformułowany tak, że dotyczył wyłącznie nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., przy czym zaskarżony w sprawie wyrok dotyczy decyzji SKO w Krośnie odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Mowa jest zatem o kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, w sytuacji, w której ani organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji nie stosowały ww. przepisu. Z natury rzeczy zatem przepis ten nie mógł zostać naruszony ani poprzez jego błędną wykładnię ani także nieprawidłowe zastosowanie. W niniejszej sprawie podstawę prawną stanowiły art. 17 ust. 1, art.156 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), a także art. 63 ust. 5 u.p.z.p., jednakże skarżący kasacyjnie nie wskazali na naruszenie któregokolwiek z nich. Naczelny Sąd Administracyjny nie był zaś władny do samodzielnego poszerzania granic skargi kasacyjnej, wobec czego przy tak zakreślonych ramach zaskarżenia nie było podstaw do jej uwzględnienia. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że przedłożona skarga kasacyjna, jakkolwiek odnosi się do rozstrzygnięcia związanego z odmową stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny niż pierwotnie w niej określony podmiot, powołuje w większości argumentację dotyczącą de facto kwestionowania ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości, na której skarżący kasacyjnie chcieli zrealizować swoją inwestycję. Skarżący podnieśli wszak, że organ wydający tę decyzję nie zbadał należycie materiału dowodowego, przez co miał pominąć fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdowała się napowietrzna linii wysokiego napięcia. To z kolei miało dowodzić, że wydana dla nieruchomości decyzja ustalająca warunki zabudowy miała być niezgodna z przepisami odrębnymi i powinna zostać unieważniona. Trzeba jednak zauważyć, że tak sformułowana argumentacja nie jest adekwatna w niniejszej sprawie. Sprawa legalności rozstrzygnięcia przenoszącego warunki zabudowy jest wszak wtórna wobec samej decyzji, która te warunki ustala, dlatego ww. kwestie mogły i zresztą były przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu administracyjnym, kontrolowanym następnie zarówno przez WSA w Rzeszowie, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ich rezultacie SKO w Krośnie decyzją z dnia 22 lipca 2024 r. nr SKO.415.234.3279 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1262/24 skargę na tę decyzję oddalił, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 2026 r. sygn. akt II OSK 607/25 oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną przeciwko powołanemu wyrokowi WSA w Rzeszowie. W relacji do powyższych rozważań podkreślić należy dalej, że skoro intencją wniesionej skargi kasacyjnej było dowiedzenie, że nieważność decyzji przenoszącej warunki zabudowy na skarżących wynikała z okoliczności uzasadniających nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. na zasadzie wzajemnej zależności decyzji, to niezbędny do tego był prejudykat przesądzający o kwalifikowanej wadliwości decyzji "podstawowej". Na taką konieczność wyraźnie wskazuje orzecznictwo NSA. W uchwale tego Sądu z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 jasno bowiem podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wskazano wcześniej stosowny prejudykat względem kontrolowanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć już zapadł. Był on jednak niekorzystny dla skarżących kasacyjnie, wszak nie podważył wyroku WSA w Rzeszowie oddalającego skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości skarżących. W tej sytuacji nie zaszła okoliczność, o której mowa w powołanej wyżej uchwale NSA, pozwalająca na zakwestionowanie zależnego w stosunku do decyzji ustalającej warunki zabudowy rozstrzygnięcia o przeniesieniu tej decyzji na skarżących, a wobec braku powołania w skardze kasacyjnej innych zarzutów, które mogłyby to uzasadniać, wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.