II OSK 721/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 643/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 18 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 643/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego poprzez usunięcie elementów informacyjno-reklamowych lokalu w postaci liter kasetonowych w kolorze żółtym, umieszczonych w trzech oknach lokalu, znajdującego się na drugiej kondygnacji budynku, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji w której zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu drugiej instancji, polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych przez organ drugiej instancji, tj. uznaniu, że użycie przez organ pierwszej instancji sformułowania "sklep turystyczny" jest oczywistą omyłką organu związaną z procesem pisania uzasadnienia i korzystania z programu edytorskiego; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., "u.o.z."), polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowy przepis uniemożliwia organowi orzekającemu orzeczenie obowiązku doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez przeniesienie liter w inne miejsce lub inne ich modyfikacje, w sytuacji gdy te oznaczenia literowe zostały wykonane bez zgody konserwatora zabytków, podczas gdy przedmiotowa norma prawna wprost daje organowi, obok nakazania przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego, równoważne uprawnienie do orzeczenia obowiązku doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, który może być wykonany w każdy możliwy sposób wskazany przez organ, w tym także zmianę umiejscowienia, kolejności, kolorów itp., a podstawową przesłanką do orzeczenia takiego obowiązku jest właśnie wykonanie tego oznaczenia literowego bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów, wskazując na wadliwość zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając podstawy skargi kasacyjnej, nie można nie zauważyć, że konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a jest nieprawidłowa bowiem przepisy te wykluczają się wzajemnie, określają one kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Pierwszy z nich stanowi kiedy sąd oddala skargę, drugi kiedy ją uwzględnia. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję organu. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej, bądź przepisami prawa materialnego. Wadliwie także wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ustrojowym. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) organy orzekające dokładnie ustaliły stan faktyczny, który słusznie zaakceptował sąd I instancji. Ustalenia są bardzo jasne, krótko należy przypomnieć, że budynek objęty przedmiotem postępowania położony przy ul. [...] w W. wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r. Wskutek interwencji zarządcy tego budynku, działającego w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], wszczęte zostało postępowanie względem lokali nr 3 i 4, w oknach których pojawiły się napisy związane z prowadzoną tam działalnością gospodarczą. [...] grudnia 2017 r. przeprowadzono oględziny zabytku i umieszczonej reklamy, w trakcie których stwierdzono, że w trzech oknach znajdujących się na drugiej kondygnacji (1 piętrze) budynku znajdują się elementy informacyjno-reklamowe lokalu "[...]" w formie przestrzennych liter w kolorze żółtym, które zostały zamontowane na ciemnobrązowych listwach (protokół oględzin wraz ze zdjęciem kamienicy i umieszczonych liter w aktach sprawy). Chociaż na końcu uzasadnienia decyzji organu I instancji zawarto stwierdzenie - "(...) treści informacyjno-reklamowych sklepu turystycznego.", to w sprawie jest oczywiste, że skarżąca kasacyjnie spółka takiej działalności nie prowadzi, o jaką reklamę chodzi i którego budynku dotyczy. Przedmiot i podmiot decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2017 r. jest zindywidualizowany. Dlatego ma rację organ odwoławczy i Sąd I instancji, że użycie jednorazowe wyrażenia "sklep turystyczny" jest oczywistą omyłką organu wynikającą z posługiwania się programem edytorskim "kopiuj-wklej". Nie jest kwestionowane, że umieszczenie napisów w oknach zabytkowej kamienicy było samowolne, wojewódzki konserwator nie wydawał na takie prace pozwolenia, a jest ono wymagane, co wynika wprost z art. 36 ust. 1 pkt 10) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej o.u.z.). Skoro nie było zgody organu, zastosowanie art. 45 ust. 1 u.o.z. jest obligatoryjne. Zgodnie z tym przepisem - w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, - wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Wybór rozstrzygnięcia pozostawiony jest organowi administracji i uzależniony jest od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być zaakceptowany pod względem konserwatorskim, czy też do stanu, który można odpowiednio dostosować do wymagań ochrony konserwatorskiej poprzez podjęcie określonych działań. W sprawie niniejszej w ocenie organów konserwatorskich, ze względu na kolorystykę i formę liter (nośników) nie jest możliwe zaakceptowanie wskazanych treści informacyjno-reklamowych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd wojewódzki nie dokonał błędnej wykładni zacytowanego wyżej przepisu, prawidłowo stwierdził, że rozstrzygnięcie nie było dowolne i zostało należycie umotywowane. Słuszne jest stwierdzenie organów orzekających i WSA w Warszawie, że nie jest możliwe orzeczenie w sprawie obowiązku doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez przeniesienie liter w inne miejsce, to jest w kondygnację parteru. Ocena takiego żądania może być rozważana w odrębnym postępowaniu, w którym zostanie przedstawiony konkretny projekt, który wskazuje zarówno rozwiązania techniczne jak i estetyczne proponowanej reklamy. Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.