II OSK 720/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 741/23 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 29 maja 2023 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 741/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi R. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 29 maja 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. J. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1) naruszeniu przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 3 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, i art. 86 k.p.a. - przez wadliwe zastosowanie tych przepisów i uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego na skutek dokonania przez sąd dowolnej oceny dowodu z dokumentacji zdjęciowej nieruchomości z opinii biegłego sądowego z dnia 7 kwietnia 2021 r. oraz operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 14 lutego 2022 r., która to dowolna ocena została dokonana bez odniesienia się do źródła, autora i opisu zdjęć i polegała na błędnym przyjęciu, że "nie jest jasne co dokumentują i w jakiej dacie powstały fotografie", oraz że należy przeprowadzić dowód z przesłuchania stron, podczas gdy dowód z przesłuchania stron ma charakter pomocniczy, zaś zdjęcia, wykonane przez biegłego sądowego i rzeczoznawcę majątkowego, zostały opatrzone datą i stanowią części opinii biegłego sądowego oraz operatu, czego konsekwencją był błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niestwierdzaniu czy i jakie prace budowlane wykonywano po 2018 r. oraz braku wystąpienia 3 letniej przerwy pomiędzy wykonywanymi robotami budowlanymi; b) art. 145 § 1 pkt 3 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. - przez zastosowanie tych przepisów i uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego na skutek dokonania dowolnej oceny, że doszło do niezastosowania się przez organ odwoławczy do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Sz 743/22), co miało skutkować niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, nierozpatrzeniem całego materiału dowodowego oraz nieuzasadnieniem decyzji, podczas gdy wskazania co do dalszego toku postępowania dotyczyły przede wszystkim ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś organ odwoławczy dokonał ponownie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i oparł rozstrzygnięcie na obiektywnych dowodach z dokumentów, tj. dokumentacji zdjęciowej nieruchomości, opinii biegłego sądowego z dnia 7 kwietnia 2021 r. oraz operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 14 lutego 2022 r.; a więc nie zachodziła konieczność przeprowadzania innych dowodów; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez brak należytego wyjaśnienia stronie w uzasadnieniu wyroku przesłanek, którymi sąd kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, w szczególności jaki wpływ na decyzję miało nienależyte wykonanie przez organ odwoławczy wskazań w świetle już zgromadzonego materiału dowodowego w postaci dokumentacji zdjęciowej nieruchomości z opinii biegłego sądowego inż. D.M. z dnia 7 kwietnia 2021 r. oraz operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. S. R. z dnia 14 lutego 2022 r. informacji o posadowieniu na drodze dojazdowej domków letniskowych. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 29 maja 2023 r. i umorzenie postępowania w sprawie wygaszenia decyli o pozwoleniu na budowę; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. G. i R. G. wskazali, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wobec stwierdzonego naruszenia art. 153 p.p.s.a. stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą analizą poprzedniego wyroku z 1 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Sz 743/22 trafnie stwierdził, że organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie uwzględnił wiążących wytycznych, wskazujących na potrzebę przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających celem ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Nieuprawnione są twierdzenia strony skarżącej, że kolejna decyzja organu odwoławczego mogła być wydana na podstawie tego samego materiału dowodowego, skoro Sąd Wojewódzki w poprzednim wyroku stwierdził naruszenie przepisów art. 7, ar. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Trudno też założyć, że Sąd Wojewódzki uchyliłby zaskarżoną decyzję, gdyby materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany, a zastrzeżenia Sądu dotyczyły wyłącznie oceny materiału dowodowego. Z treści uzasadnienia wyroku z 1 grudnia 2022 r. wynika wyraźnie, że sama dokumentacja zdjęciowa złożona przez stronę nie była wystarczająca do oceny spornych okoliczności, a zatem konieczne było skorzystanie z innych środków dowodowych, w tym przesłuchania stron. Sąd Wojewódzki zwrócił bowiem uwagę, że organ odwoławczy nie powinien poprzestać tylko na odebraniu pisemnych wyjaśnień, które nie zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Dodatkowo zaznaczył, że złożone wyjaśnienia nie pozwalały na dokonanie ustaleń co do okresu wykonywanych robót budowlanych w ramach przedmiotowej inwestycji. Sąd Wojewódzki zaakcentował również, aby następne rozstrzygnięcie zostało przez organ odwoławczy uzasadnione zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić się należało z zawartą w zaskarżonym wyroku oceną, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z 29 maja 2023 r. obarczona jest uchybieniami proceduralnymi, które skutkować musiały jej uchyleniem. Mimo wiążących wytycznych sformułowanych w wyroku WSA z 1 grudnia 2022r., organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę bez przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. Mianowicie na podstawie tego samego materiału dowodowego dokonał odmiennych ustaleń, co zasadniczo nie jest wykluczone, jednak nie odpowiadało wskazaniom Sądu Wojewódzkiego przedstawionym w poprzednim wyroku. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zauważył, że prawidłowe jest założenie, iż art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie uprawnia organu do oceny intensywności prowadzonych robót budowlanych, tak więc nawet stwierdzenie wykonywania robót budowlanych o niskiej intensywności nie daje podstaw do sformułowania wniosku o przerwaniu budowy. Jednocześni Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia nie mogło być ogólnikowe stwierdzenie organu odwoławczego, iż całokształt materiału dowodowego świadczy o wykonywaniu robót budowlanych stale w odstępach czasu krótszych niż 3 lata, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji zabrakło ustaleń konkretyzujących zakres robót zrealizowanych w ramach przedmiotowej inwestycji po 2018 r. W szczególności prawidłowo zaznaczył Sąd Wojewódzki, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego odstąpił od przesłuchania stron bądź przeprowadzenia oględzin, które to dowody umożliwiłyby weryfikację dokumentacji zdjęciowej oraz księgowej złożonej przez stronę. Przypomnieć należy, że fotografie przedstawiające budowany obiekt (na dzień 20 stycznia 2021 r. wg. opinii biegłego), były rozbieżnie interpretowane przez inwestorów, a sam organ odwoławczy w poprzedniej decyzji z 20 czerwca 2022 r. stwierdził, że nie potwierdzają one okresu, w jakim prace wykonano, a jedynie obrazują stan wykonanych robót. Niewątpliwie dla właściwego wykorzystania dokumentacji zdjęciowej niezbędne było przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających, pozwalających na bardziej precyzyjne ustalenie czasu realizacji robót wykończeniowych uwidocznionych na poszczególnych fotografiach. Tymczasem organ zaniechał uzupełnienia materiału dowodowego, ale też w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił rzetelnej analizy dowodów, jakimi dysponował. Błędnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że to Sąd Wojewódzki nie dokonał właściwej oceny dokumentacji zdjęciowej, gdyż nie odniósł się do: "źródła, autora i opisu zdjęć". Podkreślić należy, że obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie ustaleń faktycznych zgodnie z wiążącymi wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku z 1 grudnia 2022 r. oraz z poszanowaniem obowiązujących reguł proceduralnych. Natomiast Sąd Wojewódzki, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, nie mógł w zastępstwie organu odwoławczego przeprowadzić analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach celem ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Wprawdzie sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), jednak nie jest jego zadaniem przejmowanie obowiązków kontrolowanych organów w zakresie prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uzasadnienia dokonywanych ocen dowodowych, które stają się podstawą podejmowanych rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym. Tym samym w niniejszej sprawie uprawnione był stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym organ odwoławczy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie okoliczności istotnych w kontekście art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, w których podniesiono naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. (punkty 1a) i b) podstawy kasacyjnej). Za chybiony uznać należało również zarzut dotyczący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu, w szczególności Sąd Wojewódzki w sposób należyty wyjaśnił przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dostrzeżone przez Sąd uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6