II OSK 720/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 615/20 w sprawie ze skargi D. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla punkt 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę, 2. zasądza od D. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 615/20, po rozpoznaniu skargi D. S.A. z siedzibą w W. (dalej skarżąca spółka) na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] grudnia 1999 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] (dalej plan miejscowy), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] (punkt 1) oraz w części graficznej w odniesieniu do ustalenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr ew. [...] z obrębu [...] (punkt 2), ponadto oddalił skargę w pozostałej części (punkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt 4). Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1.2. Skarżąca spółka wniosła do WSA w Warszawie skargę na ww. plan miejscowy, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej uzp) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, dalej Kc) w odniesieniu do spornych działek. Wskazała, że plan miejscowy przeznaczył działkę nr [...] na cele drogi publicznej, natomiast na działce nr ew. [...] usytuował nieprzekraczalną linię zabudowy od strony planowanej drogi oraz funkcję związaną z tą droga tj. preferowane usługi. Z kolei działka nr ew. [...] została przecięta granicą obszaru planu w taki sposób, że w całości nie nadaje się do zagospodarowania na żaden cel. W skardze podkreślono, że pomimo uchwalenia planu 21 lat temu, cel publiczny nie został zrealizowany na działkach strony. Zajęcie tego gruntu na cele inwestycji publicznej było przypadkowe, nieprzemyślane i bezzasadne. 1.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 1.4. Sąd Wojewódzki powołanym na wstępie wyrokiem w istotnej części skargę spółki uwzględnił i stwierdził nieważność planu miejscowego w odniesieniu do działek [...] i [...]oraz w części graficznej w odniesieniu do działki nr [...]. Sąd Wojewódzki stwierdził, że wytyczenie spornej drogi nastąpiło w 1999 r. i po tej dacie wystąpiła istotna zmiana okoliczności, która wskazuje, że zarezerwowany w planie teren stał się zbyteczny pod lokalizację drogi publicznej. W trybie szczególnym bowiem została zrealizowana droga, mająca nieco inny przebieg i omijająca sporne działki skarżącej. Prezydent m. st. Warszawy wydał [...] kwietnia 2011 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] oraz [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Na mocy tej decyzji wydano pozwolenie na budowę drogi publicznej – obecnej ul. [...]. Ponadto, co przyznaje organ, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania układ drogowy uległ zmianie i zrezygnowano z budowy w tym miejscu projektowanego [...], który wymusił lokalizację drogi w przebiegu jak w planie. Dalej – w procedowanym obecnie projekcie nowego planu miejscowego rejonu [...] – część I układ komunikacyjny zatwierdza istniejącą drogę publiczną wybudowaną w oparciu o decyzję zrid, a teren działek nr [...] i [...] (część północna) przeznacza pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną ([...]). Projekt nowego planu potwierdza brak celowości i zasadności lokalizacji przebiegu drogi publicznej przez działki skarżącej. Oznacza to, że wyznaczenie w kontrolowanym planie drogi publicznej i zarezerwowanie tego terenu przez okres ponad 20 lat, stanowiło nadużycie władztwa planistycznego. Brak racjonalności w takim rozwiązaniu znajduje potwierdzenie w decyzji lokalizacyjnej oraz obecnie przy procedowaniu projektu nowego planu miejscowego. Ważenie interesów publicznego i jednostki prowadzi do konkluzji, że nadany interesowi społecznemu prymat spowodował nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę. Przyjęte w uzp rozwiązania prawne oparte były na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. W konsekwencji również wyznaczenie na rysunku planu na działce nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony przebiegu tej drogi straciło rację bytu. Nie oznacza to jednak konieczności stwierdzenia nieważności planu odnośnie tej działki i w konsekwencji wyłączenia tej działki spod regulacji planu. W planie działka nr [...] uzyskała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pod zieleń na obszarze zainwestowania. 2. Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu 1 odnoszącego się do działki nr ew. [...] z obrębu [...], punktu 2 i punktu 4 sentencji ww. wyroku. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 133 § 1 i art. 106 § 3 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających na mylnym uznaniu, iż brak celowości i zasadności lokalizacji drogi publicznej na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącej, potwierdza aktualnie procedowany projekt planu miejscowego rejonu [...]- część I oraz decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a także fakt rezygnacji z realizacji [...], co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej kasacyjnie części; b) art. 133 § 1 i art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art.141 § 4 i art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa poprzez brak uwzględnienia przez Sąd I instancji przy ocenie, czy doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy, które uzasadniały oddalenie skargi, w szczególności w zakresie wyznaczenia w obecnie procedowanym projekcie miejscowego planu rejonu [...] część I na dz. ew. nr [...]dróg publicznych oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy na dz. ew. nr [...] od strony projektowanej drogi [...], a także pominięcie wyjaśnień, że pomimo wydanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. niezbędna jest dalsza budowa w tym rozbudowa układu komunikacyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej kasacyjnie części; c) art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w zw. z art. 106 § 5 Ppsa poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego; d) art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej, a w konsekwencji brak możliwości kontroli instancyjnej tego orzeczenia; w szczególności z uzasadnienia wyroku nie wynika dlaczego Sąd I instancji uznał za niezgodne z prawem wyznaczenie na działce nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony działki nr [...] i od strony [...], a także dlaczego stwierdził w tym zakresie nieważność części graficznej uchwały; e) art. 138 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa, poprzez zawarcie w sentencji wyroku rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia nieważności w części graficznej uchwały w odniesieniu do ustalenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na całej działce nr ew. [...], czyli zarówno od strony działki [...], od strony działki [...], jak i od strony [...], pomimo tego, iż z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził nieważność rysunku uchwały w odniesieniu do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce [...] jedynie od strony działki nr [...]; w tej sytuacji uznać należy, iż uzasadnienie wyroku sprzeczne jest z jego sentencją, co uniemożliwia także przeprowadzenie prawidłowej kontroli przedmiotowego orzeczenia; f) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym kasacyjnie zakresie, podczas gdy skarga zasługiwała w tym zakresie na oddalenie; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 uzp, poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że zgodnie z uzp uwzględnia się również inne wartości, a nie tylko prawo własności; b) art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 uzp w zw. z art. 140 Kc oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalenia planu miejscowego w zakresie przeznaczenia działki [...] pod drogę publiczną i wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce [...], stanowiło nadużycie władztwa planistycznego, podczas gdy nie doszło do niezgodnego z przepisami prawa oraz zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącej dającego podstawę do stwierdzenia nieważności planu w tym zakresie; c) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 uzp oraz art. 140 Kc oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na mylnym uznaniu, iż brak jest zasadności utrzymania ustalonego w zaskarżonym w planie spornego układu komunikacyjnego w celu zapewnienia realizacji potrzeb społecznych i publicznych w zakresie zaopatrzenia obszaru planu w niezbędną infrastrukturę drogową, a w konsekwencji błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie Rada Gminy nie dokonała wyważenia interesów oraz nie wykazała, aby ze względu na interes publiczny niezbędny był przyjęty w tym planie przebieg drogi publicznej na działce nr [...] a w konsekwencji i wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...], podczas gdy ww. okoliczności wskazują na zgodne z prawem ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącej; d) art. 1 ust. 2 pkt 5 uzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż gmina uchwalając plan miejscowy ma obowiązek chronić wyłącznie prawo własności, podczas gdy organ ma obowiązek uwzględnienia w planowaniu również innych wartości; e) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 uzp poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na zanegowaniu uprawnień rady gminy do ustalenia linii rozgraniczających spornej drogi publicznej, podczas gdy rada gminy posiada prawo do uchwalania planów miejscowych, w tym do określania przeznaczenia w miejscowym planie, w szczególności przeznaczenia terenów pod realizację dróg publicznych, realizując tym samym obowiązek zapewnienia odpowiedniej infrastruktury drogowej na obszarze planu; f) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 3 i 6 uzp poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że rada gminy posiada prawo do uchwalania planów miejscowych, w tym do ustalania terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych oraz linii rozgraniczających te tereny oraz lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy; g) art. 1 ust. 1 uzp poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że rozwój zrównoważony stanowi podstawę działań gminy m.in. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; h) art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że skarga określona w tym artykule może służyć do ustalania optymalnych rozwiązań merytorycznych, podczas gdy skarga określona w tym przepisie służy wyłącznie do kontroli legalności działań organu; i) art. 27 ust. 1 uzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że w zaistniałym stanie były podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w części, podczas gdy nie doszło do naruszenia przepisu skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w zaskarżonej części, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. 4.2. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że dokonywana na podstawie Ppsa kontrola legalności aktu prawa miejscowego polega na badaniu legalności zaskarżonego aktu według stanu prawnego i faktycznego z daty jego podjęcia (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2935/18). Ocena legalności zaskarżonego planu miejscowego nie mogła zatem sprowadzać się do oceny jego aktualności i uwzględniać późniejsze okoliczności, takie jak: wydanie zezwolenia realizacyjnego, rezygnację z budowy [...]oraz ustalenia projektu opracowywanego planu miejscowego. Zasadnie zarzuca się zatem w skardze kasacyjnej naruszenie art. 147 zw. z art. 133 § 1 i art. 106 § 3 Ppsa poprzez błędne odwołanie się przez Sąd Wojewódzki do aktualnie procedowanego projekt planu miejscowego rejonu [...]- część I oraz decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Istotą sprawy jest bowiem ocena, czy Rada Gminy [...] określając w dniu [...] grudnia 1999 r. status planistyczny spornego terenu dokonała tego z istotnym naruszeniem prawa, w szczególności nadużywając władztwa planistycznego. 4.3. Po drugie legalność planu miejscowego należy ocenić w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie punktem wyjścia dla oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego związanych z naruszeniem władztwa planistycznego musi być przywołanie treści art. 24 uzp uprawniającego każdego, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego do wniesienia zarzutu. Celem zarzutu była właśnie ochrona interesu indywidualnego obywateli (jednostek organizacyjnych) w procesie planowania przestrzennego. W niniejszej sprawie ówczesny właściciel nie skorzystał z przysługujących mu instrumentów prawnych i nie zadbał w przewidziany prawem sposób o własny interes prawny. Podejmujący uchwałę planistyczną organ uchwałodawczy gminy nie miał natomiast obowiązku domyślania się w jaki sposób właściciel zamierza ją zagospodarować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1225/2). 4.4. Po trzecie, istotne dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej jest zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 4 ust. 1 uzp gmina dysponowała zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musiała mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności musiały być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasbourgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. 4.5. Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego w tym kontekście, należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Sądu I instancji ustalenia planu miejscowego nie naruszają władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 uzp, to do gestii organów gminy należało ustalanie linii rozgraniczających ulice (do których zaliczało się pod rządami uzp również drogi wewnętrzne), place oraz drogi publiczne. Oceniając zaplanowany układ komunikacyjny na działkach skarżącej nie sposób dostrzec elementów dowolności. Ze względu na rozwój zabudowy mieszkaniowej i usługowej na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] (cz. I) uzasadnione było zaplanowanie pełnego i funkcjonalnego układu drogowego zapewniającego właściwą obsługę komunikacyjną przyległych terenów przeznaczonych pod zabudowę. Nie wprowadzono w planie przecież przebiegu drogi głównej, ale drogi lokalnej, która wraz z drogami dojazdowymi stanowiła element układu komunikacyjnego służącego zapewnieniu odpowiedniego dostępu do drogi nieruchomościom przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Przy tym jak wykazał organ, za wyborem tego rozwiązania przemawiały także względy bezpieczeństwa infrastruktury, w tym konieczność zapewnienia sprawnego przejazdu. W związku z tym brak jest podstaw, aby zarzucić naruszenie władztwa planistycznego, ponieważ wytyczenie drogi publicznej na działce nr [...] stanowiło element spójnego układu komunikacyjnego przyjętego w planie. Okoliczność, że wraz ze stopniową zabudową terenu mogła nastąpić korekta tych rozwiązań nie może przesądzać o naruszeniu władztwa planistycznego w 1999 r. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej zasadnie zarzuca się naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 uzp, poprzez ich niezastosowanie, art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 uzp oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, jak również art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 uzp. Powyższe ustalenia odnoszą się tak do kwestii wyznaczenia przebiegu projektowanej drogi publicznej jak i wyznaczenia linii zabudowy. 4.6. W związku z zasadnością powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazujących na błędne częściowe stwierdzenie nieważności planu bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do naruszenia pozostałych przepisów postępowania, które w istocie dotyczącą stanu faktycznego i oceny zdarzeń, które nastąpiły już po uchwaleniu planu miejscowego. 4.7. Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność ww. zarzutów naruszenia prawa materialnego, uchylił punkt 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku oraz stwierdzając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - ponieważ akta sprawy w sposób niezwykle wyczerpujący wskazują na stanowisko organu jak i skarżącej oraz przedstawiają normatywny kontekst ustalenia statusu planistycznego nieruchomości skarżącego - na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę i na mocy art. 151 Ppsa, oddalił ją w ww. zakresie. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.