II OSK 710/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 735/23 w sprawie ze skarg A. S. i E. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2023 r., znak: ZOA-II.7721.8.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 735/23, po rozpoznaniu spraw ze skarg A. S. i E. S. (dalej: "skarżące") na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej: "LWINB") z dnia 7 czerwca 2023 r., znak: ZOA-II.7721.8.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku (dalej: "PINB") z dnia 5 kwietnia 2023 r., znak: PINB.5160.16.2023 oraz zasądził od LWINB na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 9 marca 2023 r. do PINB wpłynął wniosek skarżących o wstrzymanie wykonywania robót budowlanych na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] w [...] w związku z realizacją inwestycji drogowej. Wskazano w nim, że w trakcie prowadzonych robót zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162; dalej: "specustawa drogowa") oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.). Argumenty zawarte w piśmie z przytoczeniem przepisów wskazywały na żądanie wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. PINB postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r., znak: PINB.5160.16.2023, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 53a Prawa budowlanego, odmówił wszczęcia postępowania. Organ stwierdził, że niezależnie od interesu prawnego skarżących postępowanie w tej sprawie może być wszczęte jedynie z urzędu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły skarżące, a LWINB postanowieniem z dnia 7 czerwca 2023 r., znak: ZOA-II.7721.8.2023 utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy w całości podzielił argumentację PINB, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego na wniosek, postępowania te wszczynane są wyłącznie z urzędu (art. 53a Prawa budowlanego). Skarżące nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia postanowienia LWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym na wstępie wyroku z dnia 13 grudnia 2023 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienia organów nadzoru budowlanego naruszają prawo. Sąd uznał jednak, że PINB zastosował właściwą procesowo formę odpowiedzi na wniosek skarżących w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jednak odmawiając wszczęcia postępowania w oparciu o art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wyjaśnić stronie motywy swojego rozstrzygnięcia, tj. wyjaśnić brak podstaw do prowadzenia czynności w ramach postępowania naprawczego, czego nie uczynił. Oparcie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego wyłącznie na przywołaniu art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, bez podjęcia jakichkolwiek czynności kontrolnych zmierzających do podstawowej choćby weryfikacji faktów powoływanych przez podmiot, który powołuje się na własny interes prawny (brak ustalenia rodzaju robót budowlanych, inwestora, zakresu prowadzonych robót), stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 10, art. 11 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Naruszenie to Sąd ocenił jako mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej "P.p.s.a."). Brak ustaleń faktycznych uniemożliwia weryfikację stanowiska organu nadzoru budowlanego w perspektywie realizacji powierzonych mu zadań oraz podstawowych standardów proceduralnych i gwarancji ochrony prawnej jednostki w postępowaniu administracyjnym. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę uchylając zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie PINB. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł LWINB, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając orzeczenie w całości. Pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 53a Prawa budowlanego, bowiem brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek w sprawie, która objęta jest przesłanką z art. 53a Prawa budowlanego. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa procesowego przez: 1) błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego błędnie odmówił wszczęcia postępowania, bez podjęcia czynności wyjaśniających w sprawie, w sytuacji gdy w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego w sprawach z zakresu samowoli budowlanej i w sprawie z zakresu prawidłowości realizowania procesu budowlanego postępowanie wszczyna się wyłącznie z urzędu; 2) błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że w zakresie opisanym w skardze, można było wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne odnoszące się do decyzji wydanej na podstawie specustawy drogowej, de facto podważając jej ustalenia, a w szczególności sposób zakres i rodzaj czynności tam opisanych, w dacie, gdy roboty byty już zakończone, a weryfikacja przez organ nadzoru budowlanego potwierdziła prawidłowość ich wykonania (na dzień orzekania prawomocnie przyjęto do użytkowania roboty budowlane); 3) art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie orzeczenia z naruszeniem art. 151 P.p.s.a., w sytuacji gdy materiał dowodowy nie budzi wątpliwości co do jego zakresu, co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz, a następnie uchylił postanowienia organów obu instancji nakazując przeprowadzenie ustaleń, niezgodnie z treścią powołanego art. 53a Prawa budowlanego i art. 61a K.p.a., a w konsekwencji brak spójności pomiędzy wydanym rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem, z którego wynika, że organ właściwie postąpił, lecz dodatkowo winien działać w sprzeczności z przepisem prawa materialnego narażając się na sankcję nieważności. W oparciu o wskazane zarzuty kasacyjne pełnomocnik LWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 710/24 zawiesił postępowanie sądowe, na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. z tej przyczyny, że po wniesieniu skargi kasacyjnej Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 P.p.s.a., wniósł o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny ?". W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, Prezes NSA wniósł o wyjaśnienie: "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach ?". Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą akt II OPS 2/25 i wyznaczono skład siedmiu sędziów do rozpoznania sprawy. W ocenie składu orzekającego odpowiedź na postawione przez Prezesa NSA pytania prawne była istotna dla oceny zarzutów kasacyjnych, głównie z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. NSA postanowieniem z dnia 2 grudnia 2025 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie z uwagi na podjęcie w dniu 8 września 2025 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano w granicach przytoczonych w niej podstaw, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie kontroli instancyjnej nie dostrzegł istnienia przyczyn branych pod rozwagę z urzędu. Skarga kasacyjna, aczkolwiek dotknięta jest wadliwościami, w tym także konstrukcyjnymi, zasługuje na uwzględnienie. Nie do odparcia okazał się bowiem postawiony w skardze kasacyjnej zasadniczy zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjnej, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawach prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, uregulowanych w rozdziale 5b ustawy - Prawo budowlane, na wniosek osoby powołującej się interes prawny, odwołać się przyjdzie do stanowiska i argumentacji zawartej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu". NSA w uzasadnieniu tej uchwały wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Jeśli z normy prawa materialnego nie wynika w sposób wyraźny forma wszczęcia postępowania, przyjmuje się, że w przypadkach, gdy przedmiotem postępowania ma być przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, czyli jest wszczynane na wniosek, a jeśli przedmiotem postępowania jest nałożenie obowiązku, postępowanie jest wszczynane w oparciu o zasadę oficjalności, czyli z urzędu. NSA zauważył, odwołując się do doktryny i orzecznictwa, że ustawy regulujące względnie całościowy obszar regulacji administracyjnoprawnej, mogą zawierać odrębności proceduralne od przepisów procedury administracyjnej. Stosowanie tego rodzaju przepisów proceduralnych odbywa się zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali, rozumianą w taki sposób, że w pierwszej kolejności stosuje się przepisy procesowe szczególne zawarte w ustawie kompleksowej, a dopiero w dalszej kolejności (w zakresie, w jakim nie ma odrębnego uregulowania) stosuje się ogólną regulację proceduralną zawartą w przepisach K.p.a. W niektórych sytuacjach prawo materialnie wyraźnie wskazuje, z czyjej inicjatywy może nastąpić wszczęcie postępowania w określonej sprawie. Zdaniem NSA w składzie powiększonym procesowy przepis art. 61 § 1 K.p.a. powinien więc być interpretowany w bezpośrednim powiązaniu z przepisami materialnoprawnymi normującymi w sposób szczególny inicjatywę uruchomienia postępowania administracyjnego. Jednym z takich przepisów jest art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, stosownie do którego postępowania uregulowane w Rozdziale 5b ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy") wszczyna się z urzędu. Przepis ten został dodany do Prawa budowlanego na podstawie art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., obowiązywał zatem w chwili złożenia przez skarżące żądania wszczęcia postępowania. Art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie konkretyzuje więc tylko jednego ze sposobów wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 § 1 K.p.a. Gdyby przyjąć taką interpretację art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którą możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego również na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań powołując się na własny interes prawny, to dodanie przez ustawodawcę do tekstu ustawy tych przepisów byłoby nie tylko zbędne, ale wprost prowadziłoby do zanegowania zmiany stanu prawnego. Wystarczająca byłaby dotychczasowa regulacja procesowa z art. 61 § 1 K.p.a. zakładająca wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony lub z urzędu. NSA w omawianej uchwale podkreślił także, że użycie przez ustawodawcę sformułowania, że wszczęcie postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego następuje z urzędu, oznacza, że wyłączone jest zainicjowanie postępowania na wniosek (na żądanie osoby powołującej się na własny interes prawny). Założeniem nowelizacji Prawa budowlanego było doprowadzenie do usunięcia dotychczasowych rozbieżności w odniesieniu do formy wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego (na rozbieżności te zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Dodanie do tekstu Prawa budowlanego art. 53a ust. 1 miało ostatecznie rozwiać wątpliwości i przesądzić, że postępowania administracyjne w tych sprawach inicjowane są tylko na zasadzie oficjalności. Skierowany do organu nadzoru budowlanego wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 § 1 K.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie jest zaś wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem. Jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny, należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Chociaż skierowane do organu nadzoru budowlanego żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu. Kierując się tymi względami NSA w omawianej uchwale z dnia 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25 przyjął również, że "Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku". Odmowa wszczęcia postępowania na skutek zgłoszenia żądania nie oznacza pozbawienia żądających wszczęcia postępowania ochrony prawnej. W powołanej uchwale NSA stwierdził, że w przypadku braku reakcji organu na skierowane do niego żądanie usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego jednostka nie jest pozbawiona możliwości obrony własnego interesu prawnego, tyle tylko, że realizacja tego uprawnienia następuje w ramach procedur określonych przez ustawodawcę. Brak reakcji organu nadzoru budowlanego może stanowić przedmiot skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII K.p.a. (art. 227 i n.), a jeśli skarga okaże się zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może spowodować, stosownie do art. 233 K.p.a., wszczęcie postępowania z urzędu przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Możliwe jest także zwrócenie się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będącego centralnym organem administracji rządowej w sprawach nadzoru budowlanego (art. 88 ust. 1 Prawa budowlanego), o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Jednostka może także wystąpić do prokuratora, któremu służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 K.p.a.). Prokurator, w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 69 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r. poz. 390, ze zm.), przed zgłoszeniem takiego żądania może zażądać m.in. nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów i pisemnych wyjaśnień w celu wyjaśnienia sprawy. Żądanie prokuratora wszczęcia postępowania jest bezwzględnie wiążące dla organu administracji, do którego zostało skierowane. Zwrócenie się do organu o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, aczkolwiek inspirowane działaniem prokuratora, powoduje wszczęcie i prowadzenie postępowania z urzędu. Istnieje wreszcie możliwość zwrócenia się do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie odpowiednich czynności, który po zbadaniu sprawy może zwrócić się do właściwego organu, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2024 r. poz. 1264), o wszczęcie postępowania administracyjnego, a zatem także w ramach nadzoru budowlanego i uczestniczyć w nim na prawach przysługujących prokuratorowi. Żądanie Rzecznika Praw Obywatelskich wszczęcia postępowania z urzędu jest także wiążące dla organu administracji. Oprócz trybu administracyjnego istnieje także możliwość uruchomienia postępowania przed sądem powszechnym. Ochrona interesu prawnego jednostki powołującej się własny interes prawny może być realizowana w innych formach poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego trafnie przyjął, że postępowanie może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. Zdecydował się jednak na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek (żądanie) skarżących, a zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego tej instytucji procesowej w istocie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, dostrzegając wadliwość działania organu w innym obszarze. Zgodnie z tym na co zwrócono już uwagę, art. 61a § 1 K.p.a. nie stwarza podstawy do wydania postanowienia odmownego w sprawach, w których postępowanie wszczyna się z urzędu. Podjęcie tego postanowienia przez organ nadzoru budowlanego było zatem zbędne, konieczne zaś było poinformowania skarżących, w drodze pisma, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Zdaniem NSA w składzie orzekającym wydanie postanowienia odmownego nie stanowi jednak takiego uchybienia procesowego, które może mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy, a zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko naruszenie przepisu postępowania w tej postaci stwarza podstawę do uwzględnienia skargi. Zgodzić się należy w pełni ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że gdy do organu nadzoru budowanego w sprawach określonych w art. 53 ust. 1 Prawa budowlanego wpłynie żądanie wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego z powołaniem się na własny interes prawny osoby wnoszącej to żądanie, organ ten nie może pozostać całkowicie bierny z tej tylko przyczyny, że postępowanie wszczyna się z urzędu. Zaakcentował to NSA w uzasadnieniu powołanej wielokrotnie uchwały. W treści zaskarżonego postanowienia organ poinformował jednak skarżące o tym, że postępowanie w materii objętej wnioskiem (żądaniem) może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu i nie znalazł podstaw do uruchomienia takiego postępowania. Zabrakło jednak informacji o podjętych działaniach w następstwie sygnalizacji świadczącej, zdaniem skarżących, o naruszeniu przepisów w trakcie prowadzenia przez inwestora robót budowlanych przy realizacji inwestycji drogowej. Uwzględniając poczynione rozważania należy stwierdzić, że nie stanowiło to jednak podstawy do uwzględnienia skargi, skarżące nie zostały wszak pozbawione ochrony prawnej. Z woli ustawodawcy ochrona ta może być realizowana w pozaprocesowej formie. Tym niemniej wskazać przyjdzie organowi nadzoru budowlanego na konieczność dodatkowego poinformowania skarżących o podjętych działaniach i przyczynach usprawiedliwiających brak podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Zdaniem NSA w składzie orzekającym pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Nie można podzielić zarzutu pełnomocnika organu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji procesowego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten nie reguluje procesu dochodzenia do rozstrzygnięcia sądu, określa jedynie kompetencję orzeczniczą sądu po dokonaniu kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, należy więc do grupy przepisów tzw. wynikowych, które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dla skuteczności zarzutu naruszenia wymienionego przepisu konieczne jest powiązanie go z innymi, np. normującymi postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej albo procedury administracyjnej. Tymczasem pełnomocnik organu w ramach tego zarzutu nie wskazuje konkretnego przepisu postępowania, który Sąd pierwszej instancji miał naruszyć w trakcie kontroli sądowej, w konsekwencji za nietrafny należało uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd wskazanego na wstępie przepisu. Nieuzasadniony jest zarzut procesowy odniesiony również do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., lecz tym razem w związku z art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Także ten drugi przepis ma charakter wynikowy, ponieważ jego zastosowanie uwarunkowane jest uwzględnieniem skargi przez sąd pierwszej instancji (zob. wyroki NSA z: 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 1762/19, LEX nr 3285870, 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2296/21, LEX nr 3515532). W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 135 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 21 maja 2025 r. sygn. akt I GSK 555/25, LEX nr 3863740 i 24 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1712/24, LEX nr 3917542). Niezrozumiały jest podniesiony przez pełnomocnika organu zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i nakazanie organowi przeprowadzenie ustaleń niezgodnie z treścią powołanego art. 53a Prawa budowlanego i art. 61a K.p.a. Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Według zaś § 5 tego przepisu do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odnosząc się do powyższego należy wyjaśnić, że zarzut oparty na art. 106 § 5 P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury cywilnej, regulującymi zasady prowadzenia postępowania dowodowego, może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego ale tylko wtedy, gdy sąd pierwszej instancji dopuści dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodziła, a zatem zarzut oparty na art. 106 § 5 P.p.s.a. nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji w stanie faktycznym przyjętym za podstawę orzekania powinien był skargę oddalić, tymczasem ją uwzględnił uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Dlatego należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i uchylić zaskarżony wyrok w całości i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić skargę. Odnośnie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi szczególny przypadek w rozumieniu art. 206 P.p.s.a., przede wszystkim związany z rozbieżnym orzecznictwem do czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej, stąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów tego postępowania w całości. Ponadto NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa, odnosząc się jeszcze do tej uchwały, że dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są ją respektować (zob. wyrok NSA 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1817/10; LEX nr 1131489). NSA uznaje jednak trafność uchwały i przekonującą argumentację zawartą w jej uzasadnieniu i nie znalazł jakichkolwiek podstaw do uruchomienia trybu, o którym mowa w art. 269 § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że organ, który ją wniósł zrzekł się rozprawy, a skarżące w czternastodniowym terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.