II OSK 709/18

Dnia 24 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1091/17 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Powiatu G. z [...] lipca 2007 r. nr [...] w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 30 listopada 2017 r., sygnatura akt II SA/Go 1091/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, powołując się na art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę Zakładu [...] na uchwałę Rady Powiatu G. z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Powiatu G. z [...] lipca 2007 r., nr [...] w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu G., powołując się na art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.), art. 36, art. 43 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 3 i ust. 4b pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 17, poz. 89 ze zm.) w zw. z art. 204 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm.), zmieniła swoją uchwałę z [...] lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. w zakresie terminu zakończenia czynności likwidacyjnych, ustalając ten termin na dzień 31 grudnia 2042 r., przy czym była to już kolejna zmiana terminu zakończenia likwidacji ustalonego w pierwotnej uchwale na dzień 31 grudnia 2010 r. i następnie ostatnio zmienianego na dzień 31 grudnia 2017 r. Skarżący w skardze zarzucił naruszenie art. 36, art. 43 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 3, ust. 4b pkt 5 i ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, art. 60 ust. 4, art. 61 i art. 204 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP polegające na przedłużeniu likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. do 31 grudnia 2042 r., mimo że nie było ku temu podstaw prawnych i faktycznych. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. jest jego dłużnikiem z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne pracowników oraz z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na łączną kwotę, aktualną w dniu [...] października 2017 r., [...] zł. Zdaniem skarżącego, nie powinno się przedłużać zakończenia likwidacji, gdyż nie ma ku temu podstaw prawnych i faktycznych. Wskazał, że przedłużenie likwidacji rodzi realne niebezpieczeństwo zaistnienia szkody zarówno po stronie skarżącego, jak i ubezpieczonych, przy czym w tym drugim przypadku łączył to ze skutkami nieodprowadzenia części składki emerytalnej do OFE. Możliwość powstania szkody skarżący uzasadniał tym, że zaskarżona uchwała doprowadzi do przedawnienia jego należności przysługujących mu od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. Dalej skarżący wywodził, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 60 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, który ogranicza możliwość prowadzenia likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej do 12 miesięcy, oraz podniósł, że celem tego przepisu jest ochrona wierzycieli tego rodzaju podmiotów. Niemniej skarżący założył też, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Wówczas jednak, jak wywiódł, powinno się je wykładać z uwzględnieniem reguł funkcjonalnych wykładni i wziąć pod uwagę powody, dla których ustawodawca w obecnym stanie prawnym ograniczył czas trwania likwidacji samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej do 12 miesięcy. Niezależnie od tego skarżący twierdził, że art. 60 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej zmienił stan prawny w ten sposób, że wyeliminował możliwość prowadzenia likwidacji samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w nieskończoność, co powinno mieć znaczenie dla uznania, że ma on w rozpoznawanej sprawie zastosowanie, mimo treści art. 204 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej. Skarżący twierdził nadto, że przedłużenie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. ma na celu doprowadzenie do przedawnienia jego należności. Zarzucił też, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera fikcyjne argumenty. Uzasadniając szerzej twierdzenie, że należności skarżącego przysługujące mu od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. ulegną przedawnieniu, skarżący wskazał, że powiat G. zobowiązania tego podmiotu przejmie dopiero po zakończeniu likwidacji. Nadto podniósł, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. w likwidacji został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego, co spowodowało, że wnosi o umorzenie toczących się przeciwko niemu postępowań egzekucyjnych z uwagi na utratę zdolności sądowej. Zwrócił także uwagę na to, że sąd powszechny odrzucił jego wniosek o wyjawienie majątku Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. w likwidacji z powodu utraty przez ten podmiot zdolności sądowej. W tych okolicznościach skarżący twierdził, że jego interes prawny lub uprawnienie uzasadniające dopuszczalność skargi na uchwałę Rady Powiatu G. w sprawie zmiany uchwały o postawieniu w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. wynikają z art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d i pkt 6, art. 76 ust. 1 pkt 1, pkt 1a, pkt 2 i pkt 3 oraz art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.). Wskazał też, że w "kontekście przedawnienia oraz ewentualnej niemożliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego" nie można uznać, aby posiadał wyłącznie interes faktyczny do zaskarżenia tej uchwały. Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał interesu prawnego bezpośrednio naruszonego zaskarżoną uchwałą, stąd brak możliwości skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd wyjaśnił, że skarga uregulowana w ww. przepisie nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku naruszenia indywidualnego chronionego prawem interesu. Dopiero wykazanie naruszenia takiego interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne. Ponadto wykazanie naruszenia interesu prawnego winno odbywać się przez przywołanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego ów interes jest wywodzony. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego, przy czym mogą to być przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych. Przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. W tej sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący naruszenia tak pojmowanego interesu prawnego nie wykazał. W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny wynikający z naruszenia "art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d i pkt 6, art. 76 ust. 1 pkt 1, 1a i 2, 3, art. 86 ust. 1, 2 pkt 2, 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych". Tymczasem żaden z tych przepisów nawet potencjalnie – jak wskazał Sąd pierwszej instancji – nie mógł być naruszony uchwałą w sprawie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, gdyż "art. 68 ust. 1 tej ustawy stanowi przepis ustrojowy określający zakres działania Zakładu [...], art. 76 ust. 1 wymienia źródła przychodów zakładu, zaś jej art. 86 ust. 1 dotyczy uprawnień kontrolnych inspektorów kontroli ZUS". Za nieuprawnione Sąd uznał również powoływanie się przez skarżącego na interes ubezpieczonych, ponieważ art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do ochrony sądowej wyłącznie własnego interesu. Odnosząc się zaś do ewentualnego przedawnienia należności z tytułu składek Sąd stwierdził, że są to zdarzenia przyszłe i niepewne. Tymczasem naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie wnoszenia skargi. Nie może to być naruszenie prawa hipotetyczne, potencjalne, do którego dojść nie musi. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 24 ust. 4, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d i pkt 6, art. 76 ust. 1 pkt 1, pkt 1a, pkt 2 i pkt 3, art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 10 ust. 1 pkt 3 i 5 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a także art. 36, art. 43 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 60 ust. 3, ust. 4b pkt 5 i ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w zw. z art. 204 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej. Zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. Obie te postawy kasacyjne skarżący oparł na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów poprzez uznanie, iż skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. Uzasadniając skargę kasacyjną przede wszystkim podniesiono, że utrata przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. w likwidacji podmiotowości prawnej oznacza, że skarżący nie może wykonywać swego ustawowego obowiązku, jakim jest dochodzenie zaległych składek. W związku z tym twierdził, że przedłużenie terminu zakończenia likwidacji tego podmiotu z całą pewnością, a nie jedynie hipotetycznie spowoduje przedawnienie należności z tytułu składek. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej odrzucenie wobec braku interesu prawnego skarżącego, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego orzeczenia) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że powołane przez skarżącego przepisy prawa nie stanowią podstawy do uznania, że jego interes ma charakter prawny. Żaden ze wskazanych przez skarżącego przepisów nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska, iż ochrona interesów Zakładu [...], jako wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w procesie jego likwidacji idzie tak daleko, aby przyznać mu prawną możliwość ingerencji w termin zakończenia likwidacji takiego zakładu. Z przepisów określających zakres działania skarżącego (art. 68 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.), źródła przychodów (art. 76 tej ustawy) i uprawnienia kontrolne (art. 86) nie wynika żadne uprawnienie związane z zakończeniem likwidacji dłużnika skarżącego. W ocenie NSA jest oczywiste, że skarżący ma interes w tym, aby likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej zakończyła się jak najszybciej. Jednakże brak przepisu prawa, który by z tym interesem wiązał konkretne uprawnienie. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, aby można było mówić, że skarżący posiada interes prawny lub uprawnienie oraz że ten interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego do zaskarżenia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego przedłużającej likwidację dłużnika skarżącego nie można też wywieść z faktu, że zobowiązania tego dłużnika mogą się z powodu przedłużonej likwidacji przedawnić. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano instytucje prawne mające na celu przeciwdziałanie przedawnieniu należności z tytułu składek, np. art. 24 ust. 5b powołanej ustawy, w którym stanowi się, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący nie wskazał, zaś żadnego przepisu, który w tym celu dawałby skarżącemu uprawnienie związane z kwestionowaniem przedłużenia likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego, która sprowadza się do tego, że z uwagi na wykreślenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w likwidacji z Krajowego Rejestru Sądowego dochodzi do utraty podmiotowości prawnej takiego podmiotu, co ma uniemożliwiać egzekwowanie należności z tytułu składek, wystarczy wskazać na uchwałę Sądu Najwyższego z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III CZP 96/17, w której wyjaśniono, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego na podstawie art. 35b ust. 9 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zachowuje zdolność sądową w postępowaniu likwidacyjnym. Z powołanych względów stwierdzić należy, że na skutek wydania zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Art. 87 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym nie mógł zostać naruszony, gdyż nie miał w sprawie zastosowania. Mając to wszystko na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił. Jako że skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie, NSA był uprawniony, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wbrew wnioskowi organu administracji zawartemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu administracji o odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu braku interesu prawnego skarżącego stwierdzić należy, że brak interesu prawnego do wniesienia skargi nie oznacza braku legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej. Wręcz przeciwnie, skarżący ma prawo poddać kontroli instancyjnej orzeczenie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi. Skarżący jest, w myśl art. 32 p.p.s.a., stroną postępowania sądowoadministracyjnego i ma prawo – zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. – jako strona wnieść skargę kasacyjną. Odnosząc się zaś do wniosku organu administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie.