II OSK 705/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 690/21 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr IFXIV.7840.1.63.2020 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 października 2021 r., II SA/Gl 690/21 oddalił skargę P.C. na decyzję Wojewody Śląskiego z 13 kwietnia 2021 r., nr IFXIV.7840.1.63.2020 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Raciborskiego z 15 września 2020 r., nr SA.6743.5.34.2.2020, którą wskazany organ, po rozpatrzeniu zgłoszenia skarżącego, działając na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy przez zgłaszającego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w miejscowości ł. P.C. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. oraz § 19 ust. 2 pkt 1 i § 2 pkt 8 uchwały Nr XXXVII-216-2016 Rady Gminy Nędza z dnia 13 października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nędza dla obszaru sołectwa Łęg (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2016 r. poz. 5279), dalej: m.p.z.p., przy zastosowaniu art. 4 p.b. i art. 2 Konstytucji poprzez odmówienie skarżącemu prawa do wybudowania pełnej zagrody rolnika, pomimo że swój proces budowlany rozpoczął on na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Raciborskiego z 19 sierpnia 2015 r., nr 40.5.2015 udzielającej pozwolenia na budowę zagrody wraz z infrastrukturą techniczną - budową budynku gospodarczego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Raciborskiego, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionej podstawie. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 13 kwietnia 2021 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Starosty Raciborskiego wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia przez skarżącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. 18 w Łęgu, stwierdzając, że organ I instancji prawidłowo ocenił, iż wnioskowane przedsięwzięcie pozostaje niezgodne z obowiązującymi na terenie, na którym znajduje się ww. działka, postanowieniami m.p.z.p. Ocena prawna Sądu I instancji podzielająca w całości ustalenia, na których oparły się orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej, wnosząc sprzeciw, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uchybia przepisom powołanym w skardze kasacyjnej, które zostały wskazane jako jej podstawa. Stanowisko Sądu zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje, że przeznaczenie terenu oznaczonego w m.p.z.p. symbolem R uniemożliwia budowę na tym terenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, niezależnie od tego, czy obiekt tego rodzaju ma być elementem zabudowy zagrodowej realizowanej przez rolnika na działce, a także niezależnie od sposobu reglamentacji prawnobudowlanej realizacji takiego obiektu w przepisie art. 29 p.b. polegającej na wymogu dokonania zgłoszenia jego budowy albo nałożenia na inwestora obowiązku wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Argumentacja skargi kasacyjnej tego wniosku interpretacyjnego nie zdołała podważyć, albowiem w całości błędne jest przyjęte przez skarżącego założenie, zgodnie z którym Sąd zobowiązany był w kontrolowanej sprawie dokonać wykładni m.p.z.p. przez pryzmat uprawnienia uzyskanego przez skarżącego na mocy decyzji Starosty Raciborskiego z 19 sierpnia 2015 r., nr 40.5.2015 udzielającej skarżącemu oraz B.C. pozwolenia na budowę na ww. działce nr ew. [...] w Ł. zagrody wraz z infrastrukturą techniczną - budynku gospodarczego. Nie stanowi przedmiotu sporu, że ww. decyzję organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z 14 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1144/14 decyzji Wojewody Śląskiego z 4 lipca 2014 r., nr IFXIV.7840.9.28.2014 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Raciborskiego z 25 kwietnia 2014 r., nr SA.6740.5.7.2014 odmawiającej udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, kierując się poglądem, zgodnie z którym sporządzony dla tej inwestycji projekt budowlany nie narusza wymagania przewidzianego w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Podobnie, niesporne jest też to, że Gminie Nędza z powodu nieprzyznania jej statusu strony nie udało się doprowadzić do zakwestionowania oceny, że ww. obiekt pozostaje niesprzeczny z przeznaczeniem terenu zarówno w toku postępowania odwoławczego (decyzja Wojewody Śląskiego z 21 października 2015 r., nr IFXIV.7840.9.58.2015 umarzająca postępowanie odwoławcze), jak i w postępowaniach nadzwyczajnych. Prawomocnym wyrokiem z 17 sierpnia 2017 r., VII SA/Wa 2012/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił bowiem skargę Gminy Nędza na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 czerwca 2016 r., znak DOA.7110.529.2016.PCE umarzającą postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Gminę od decyzji Wojewody Śląskiego z 8 marca 2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę. Podobny skutek miał również miejsce we wznowionym na wniosek Nadleśnictwa Rudy Raciborskie postępowaniu, które zostało zakończone ostateczną decyzją Starosty Raciborskiego z 19 sierpnia 2015 r., wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 września 2022 r., II OSK 3298/16 skargi kasacyjnej Gminy Nędza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 maja 2019 r., II SA/Gl 27/19 oddalającego skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z 15 listopada 2018 r., nr IFXIV.7840.4.30.2018 umarzającej postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem wniesionym przez Gminę od decyzji odmawiającej uchylenia ww. decyzji z 19 sierpnia 2015 r. W kontekście podjętego rozstrzygnięcia Starosty Raciborskiego, na które zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, konieczne jest zauważenie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej dopuszczalność realizacji zamierzenia budowlanego polegającego na budowie na terenie działki nr ew. [...] w Ł. zagrody wraz z infrastrukturą techniczną (budynkiem gospodarczym) poddał ocenie uwzględniającej nie tyle postanowienia m.p.z.p., ale zapisy poprzedzającej wskazany plan uchwały Nr XXXVIII/345/05 Rady Gminy Nędza z 5 grudnia 2005 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy Nędza dla obszaru obejmującego sołectwo Łęg (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2005 r. Nr 5, poz. 229). Okoliczność ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezsprzecznie stanowi przeszkodę, by zgodność budowy budynku mieszkalnego objętego zgłoszeniem skarżącego, które zostało rozpatrzone zaskarżoną decyzją, na płaszczyźnie wyznaczonej treścią art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. oceniać w sposób odpowiadający stanowisku przyjętemu w decyzji nr 40.5.2015, czy też w poprzedzającym to rozstrzygnięcie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 stycznia 2015 r., jeżeli zastosowaniu podlegały w nich postanowienia innego aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zamieścił trafną uwagę, że związanie ww. wyrokiem o sygn. akt II SA/Gl 1144/14 (art. 170 p.p.s.a.) nie może rozciągać się na inne sprawy administracyjne kształtowane odmiennym stanem prawnym. Do tego zastrzeżenia odniósł się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 7 listopada 2018 r., II SA/Gl 594/18. Jakkolwiek kryterium prawne zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedsięwzięcia budowlanego zaplanowanego przez skarżącego na działce nr ew. 18 w Łęgu w sprawie rozpatrzonej tym orzeczeniem stanowiły postanowienia obowiązującego m.p.z.p., niemniej orzeczenia tego nie da się postrzegać jako wspierającego w jakimkolwiek zakresie argumentację formułowaną przez skarżącego, uwzględniając, że Sąd wyraził w nim jednoznaczne stanowisko odnośnie do obowiązywania zakazu lokalizacji nowych budynków na terenie o symbolu R (§ 19 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p.), na co nie mógł mieć wpływu akcentowany przez stronę zamiar budowy zagrody. Zarzuty skargi kasacyjnej powiązane z szeroką analizą wymogu poszanowania konstytucyjnie chronionego prawa własności, zasady wolności budowlanej, zasady ochrony praw słusznie nabytych, zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej oraz koncepcji korzystania przez nią z domniemania prawidłowości, jak też zasady lex retro non agit nie są w stanie podważyć prawidłowości oceny prawnej przyjętej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku także, jeżeli uwzględni się stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 7 sierpnia 2017 r., II SA/Gl 193/17. W wyroku tym Sąd, rozpatrując skargę B.C. na uchwałę Rady Gminy Nędza Nr XXXVII-216-2016 (przy odrzuceniu skargi skarżącego jako niepoprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa), w odniesieniu do twierdzeń skarżących powołujących się na uniemożliwienie przez organ planistyczny swobodnej rozbudowy gospodarstwa rolnego z uwagi na przyjęty zakaz zabudowy terenów rolniczych (R) potwierdził, że sporne postanowienia m.p.z.p. dotyczące działek należących do skarżących pozostają spójne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nędza, które przewidują wyłączenie terenów trwałych użytków zielonych spod zabudowy. Zwrócił również uwagę na to, że obowiązek zachowania otwartych przestrzeni wyłączonych z zabudowy nowymi obiektami budowlanymi realizuje wymagania przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651), co jest konieczne z uwagi na objęcie analizowanego terenu formą ochrony przyrody (park krajobrazowy "Cysterskie Kompozycje Krajobrazowe Rud Wielkich" – art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy), z której ograniczeniami z uwagi na specyfikę przedmiotu ochrony podmioty nowo nabywające nieruchomość powinny były się liczyć. Powyższe powoduje, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył powołanych w jej podstawie przepisów, ponieważ dokonana w wyroku wykładnia postanowień m.p.z.p. cechuje się poprawnością, rzutując na to, iż zaskarżona decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej o wniesieniu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.