II OSK 701/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1922/24 w sprawie ze skargi D. N. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 31 stycznia 2024 r. nr DOP-WOPPN.61.291.2023.MG w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. N. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 19 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1922/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę D. N. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "inwestor") na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister", "organ") z 31 stycznia 2024 r. nr DOP-WOPPN.61.291.2023.MG. Postanowieniem tym, Minister utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego (dalej: "Dyrektor Parku", "organ pierwszej instancji") z 30 czerwca 2023 r. nr DOso-4081/97/20-23, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na części działki nr [...], we wsi P., gmina K.. 2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożył inwestor, zaskarżając go w całości, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1, a jednocześnie art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez: a. brak uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz mających istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, art. 77 § 1, art. 84, art. 68 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. polegającym na akceptacji przez sąd I instancji rozstrzygnięć organów obu instancji w sytuacji wydania tych postanowień z naruszeniem prawa, w tym w szczególności poprzez sporządzenie protokołu z tychże oględzin nieruchomości w taki sposób, iż nie zawiera on informacji o tym co i w jaki sposób w wyniku podjętych czynności ustalono, a na podstawie tak sporządzonego protokołu i dwóch zdjęć nieruchomości przygotowano opinię z 25 maja 2023 r. (dalej: "opinia"), w której wskazano na szereg różnych gatunków roślin i zwierząt na ternie planowanej inwestycji, podczas gdy z protokołu oraz dołączonych zdjęć nie wynika, aby były jakiekolwiek podstawy do stawiania wniosków zawartych w tym dokumencie, w szczególności w zakresie obecności gatunków i to do tego gatunków niechronionych na tym terenie - opinia ta stała się de facto podstawą wydania postanowienia; b. dokonanie przez sąd I instancji niewłaściwej kontroli działań organu i niedostrzeżeniu lub zaakceptowaniu dokonanej przez organ dowolnej, niewszechstronnej oceny stanu faktycznego i pominięciu faktu dowolnego sporządzenia opinii w oparciu o wadliwy protokół z oględzin, czy też faktu występowania na terenie inwestycji już istniejących zabudowań siedliskowych, które w ocenie organu nie mają żadnego wpływu dla otuliny i KPN (a tym samym również inwestycja takiego wpływu mieć nie mogła), co stanowiło podstawy do uwzględnienia skargi; 2) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 84, art. 68 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez WSA w Warszawie zaskarżonego postanowienia w sytuacji w której protokół z oględzin nieruchomości nie zawiera informacji o tym co i w jaki sposób w wyniku podjętych czynności ustalono, a na podstawie tak sporządzonego protokołu i dwóch zdjęć nieruchomości przygotowano opinię, w której wskazano na szereg różnych gatunków roślin i zwierząt na ternie planowanej inwestycji, podczas gdy z protokołu oraz dołączonych zdjęć nie wynika, aby były jakiekolwiek podstawy do stawiania wniosków zawartych w tym dokumencie, w szczególności w zakresie obecności gatunków na tym terenie - a tym samym dokonanie przez WSA w Warszawie błędnej oceny zaskarżonego postanowienia; 3) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 84 oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez WSA w Warszawie zaskarżonego postanowienia w sytuacji w której organy obu instancji nie przeprowadziły dogłębnej i prawidłowej analizy wpływu inwestycji na jej lokalizację i gatunki zwierząt oraz roślin, a jedynie ograniczenie do wskazania tych gatunków i niepotwierdzonego wniosku, że w sposób oczywisty inwestycja wpłynie na miejsce nieruchomości i gatunki tam żyjące. Ponadto, pominięcie w ocenie WSA w Warszawie braku stwierdzenia tego, że żaden z gatunków bytujących na terenie nieruchomości nie jest gatunkiem zagrożonym, a część z nich (przede wszystkim ptaków wskazanych w opinii) bytuje tam jedynie chwilowo/sezonowo - a tym samym dokonanie przez WSA w Warszawie błędnej i wybiórczej oceny zaskarżonego postanowienia; 4) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 84 oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez WSA w Warszawie zaskarżonego postanowienia w sytuacji gdy Minister w sposób błędny nie dostrzegł naruszeń w postępowaniu organu pierwszej instancji w związku z zaniechaniem zwrócenia się do biegłego oraz nie uzupełnienie tej kwestii przez organ, pomimo tego, że określenie wpływu inwestycji na miejsce jej dokonania oraz gatunki tam bytujące wymaga wiadomości specjalnych - a tym samym dokonanie przez WSA w Warszawie błędnej oceny zaskarżonego postanowienia; 5) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 3, art. 136 oraz art. 144 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez WSA w Warszawie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy odmówił on uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji w związku z zaniechaniem ustalenia w jaki sposób przedmiotowa inwestycja na ternie otuliny może bezpośrednio oddziaływać na wskazane przez organy formy przyrody, podczas gdy organ pierwszej instancji oraz Minister jedynie ogólnikowo i w sposób niepoparty jakimikolwiek dowodami dokonał takich ustaleń - a tym samym dokonanie przez WSA w Warszawie błędnej oceny zaskarżonego postanowienia; 6) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny i ujęcia jej w uzasadnieniu wyroku, a dotyczącej istotnych elementów stanu faktycznego potwierdzających wadliwość postępowania przed organami - w tym w szczególności pominiecie oceny braku ustalenia przez organy faktu, iż gatunki bytujące na terenie otuliny w pobliżu inwestycji nie pozostają gatunkami chronionymi, a na nieruchomości skarżącej już w tym momencie znajduje się zabudowa siedliskowa otoczona polami uprawnymi. Tym samym wybudowanie domu jednorodzinnego w obrębie istniejącego siedliska nie może w żaden sposób istotny wpłynąć na funkcjonowanie gatunków niechronionych na terenach otuliny, w stopniu większym niż w chwili obecnej wpływa na to zabudowa siedliskowa. Elementy te nie zostały właściwie poddane ocenie przez WSA w Warszawie; 7) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji gdy żaden z organów nie wskazał podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa umożliwiającej mu wydanie niekorzystnej dla skarżącego opinii, bowiem podstawą prawną ograniczenia praw i wolności jednostki, szczególnie dot. prawa własności może być jedynie norma ustawowa, wyraźnie wprowadzająca możliwość orzeczenia określonego zakazu - co więcej, takiej bezpośredniej podstawy prawnej nie podał również WSA w Warszawie, ograniczając się do ogólnikowych wywodów dotyczących konieczności ochrony obszarów przyrodniczych mających oparcie w UOP w połączeniu z zasadą przezorności pomijając w tym kontekście swoje, skądinąd słuszne stwierdzenie, iż otulina nie jest parkiem narodowym sensu stricto i tym samym budowa na jej terenie nie jest co do zasady zabroniona; - naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 8) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowień organu obu instancji, podczas gdy podstawą prawną ograniczenia praw i wolności jednostki, szczególnie dot. prawa własności może być jedynie norma ustawowa, wyraźnie wprowadzająca możliwość orzeczenia określonego zakazu. W niniejszej sprawie brak jest takiego przepisu - organy wydając postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu o ustaleniu warunków zabudowy, zobowiązane są do wskazania przepisu szczególnego, który na określonym obszarze wprowadzałby zakaz zabudowy. Skoro więc ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie otuliny, zakazu tego nie może wprowadzić organ ani również WSA w Warszawie - co czyni w swoim wyroku; 9) art. 18 i 19 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.; dalej: "u.o.p.") poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowień odmownych co do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy dla ternu planowanej inwestycji nie sporządzono planu ochrony, a więc nie ma podstaw do ingerowania w zamierzoną inwestycję; 10) naruszenie art. 5 ust. 29 w zw. z art. 5 ust. 14 u.o.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że realizacja inwestycji dokonana na skutek uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, stanowi zagrożenie zewnętrzne wynikające z działalności człowieka, sprzeczne z celem otuliny, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że realizacje tejże inwestycji nie spowoduje zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka, sprzecznego z celem otuliny. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, w ten sposób, że uchyla zaskarżone postanowienie oraz uchyla postanowienie Dyrektora Parku; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia sprawy, w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm prawem przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. 3. Pismem z 7 marca 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1505/25 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku. 4.5. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. 4.6. W sprawie nie było potrzeby dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. W świetle art. 84 § 1 k.p.a., organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Ustawodawca nie wprowadził tym samym obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu w każdej sytuacji, w której wymagane są wiadomości specjalne (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 391/23 oraz wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 160/24, CBOSA). Wynika to przede wszystkim ze specyfiki postępowania administracyjnego, gdzie w przypadku spraw wymagających wiedzy specjalnej rozstrzygnięcie danej sprawy powierzane jest z reguły organom wyspecjalizowanym, dysponującym aparatem urzędniczym legitymującym się odpowiednim wykształceniem technicznym. Zapewnienie eksperckiej wiedzy w postępowaniu administracyjnym może być zagwarantowane również w sposób pośredni, poprzez instytucję współdziałania z organami wyspecjalizowanymi w trybie art. 106 k.p.a. W odniesieniu do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydanie decyzji zostało co prawda powierzone organowi niewyspecjalizowanemu (zob. art. 60 ust. 1 u.p.z.p.), ale równocześnie przewidziano pewne gwarancje do zachowania zgodności decyzji z wiedzą specjalistyczną, m. in. z zakresu ochrony przyrody. W odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny, organem takim jest dyrektor parku (zob. art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p.). W postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z dyrektorem parku narodowego nie jest a limine wykluczone dopuszczenie dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), jednak dopuszczenie takiego dowodu może nastąpić tylko w zupełnie wyjątkowych i nietypowych okolicznościach, w których strona wykaże, że kompetencje wyspecjalizowanych pracowników parku narodowego oraz właściwych komórek organizacyjnych Ministerstwa Klimatu i Środowiska są niewystarczające w realiach danej sprawy. W niniejszej sprawie dowodu na takie wyjątkowe i nietypowe okoliczności inwestorka nie przedstawiła. W postępowaniu administracyjnym inwestorka nie przedłożyła w szczególności rzeczowej ekspertyzy sporządzonej przez specjalistę w zakresie ochrony przyrody, która w sposób jednoznaczny podważałaby rzetelność ocen poczynionych przez organy wyspecjalizowane. 4.7. Bezzasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zasad gromadzenia i przeprowadzania dowodów (m. in. art. 7, art. 68, art. 77 § 1 k.p.a.). Otóż w sprawie przeprowadzono oględziny, co pozwoliło przede wszystkim na ustalenie rzeczywistego stanu zagospodarowania działki nr [...] w kontekście celów ustanowienia otuliny parku narodowego, w tym dokonanie oceny ewentualnych zagrożeń dla fauny występującej na terenie parku narodowego w razie zrealizowania planowanej inwestycji. Protokół ten rzeczywiście nie jest obszerny oraz nie zawiera załączników w postaci zdjęć dokumentujących, m. in. ślady bytowania na działce nr [...] określonych gatunków zwierząt. Rzecz jednak w tym, że w sprawie nie chodziło o stałe występowanie na działce nr [...] określonych chronionych gatunków zwierząt (spór nie dotyczył naruszenia zakazów związanych z tzw. ochroną gatunkową), ale o całościową ocenę znaczenia przyrodniczego tej działki z punktu widzenia sąsiadującego z nią Kampinoskiego Parku Narodowego. Ta zwięzłość protokołu nie podważa również wiarygodności stwierdzeń zawartych w opinii Zespołu ds. Nauki i Monitoringu Przyrody z 25 maja 2023 r. sporządzonej na podstawie wizji terenowej dla działki nr [...]. 4.8. W sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. 4.9. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej oparte na twierdzeniu, że brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania zaskarżonego postanowienia (m. in. zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Otóż możliwość odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego inwestycji na obszarze stanowiącym otulinę parku narodowego wynika już z samej konstrukcji oraz funkcji instytucji współdziałania organów wyspecjalizowanych, przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. Rozstrzygnięcie w sprawie uzgodnienia oparte jest w tym przypadku na uznaniu administracyjnym, a zgodność z prawem ewentualnej odmowy uzgodnienia uzależniona jest od oceny, czy organ nie przekroczył granic tego uznania. Natomiast możliwość odmowy uzgodnienia nie jest uzależniona od tego, czy przyjęty został plan ochrony parku narodowego, o którym mowa w art. 18 i 19 u.o.p. 4.10. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Ministra, podobnie jak utrzymanego w mocy postanowienia Dyrektora Parku, nie pozwala na przyjęcie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, w tym z naruszeniem art. 5 pkt 14 i 29 u.o.p. 4.11. Przede wszystkim wymaga przypomnienia, że działanie w ramach uznania administracyjnego oznacza, że organ uzgodnieniowy dokonuje wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną przyrody a interesem indywidualnym inwestora. Istotne naruszenie prawa po stronie organu wyspecjalizowanego może w szczególności przejawiać się w oczywistym przekroczeniu przez organ uzgodnieniowy swoich kompetencji (działaniu ultra vires) lub w oczywistym przekroczeniu granic dyskrecjonalnej władzy organu wyspecjalizowanego, czyli działaniu w sposób arbitralny, dowolny, nie mający rzeczowego oparcia w stanie prawnym lub zebranym materiale (por. np. wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 485/24 oraz wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 981/24 - CBOSA). Oceny formułowane przez sąd administracyjny w ramach kontroli rozstrzygnięć uznaniowych nie mogą natomiast zastępować ocen organu wyspecjalizowanego w danej dziedzinie. W świetle bowiem zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), to ten wyspecjalizowany organ administracji, a nie sąd administracyjny, powołany jest do realizacji określonych zadań publicznych w ramach procedur dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 576/23, ONSAiWSA 2025/1/5 oraz wyrok NSA z 26 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 1612/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy takich rzeczowych, poważnych zarzutów wobec dyskrecjonalnego rozstrzygnięcia organu uzgodnieniowego nie przedstawiono. 4.12. Orzekające organy wskazały natomiast na konkretne, poważne zagrożenia dla wartości przyrodniczych, z powodu których ustanowiono Kampinoski Park Narodowy. Otóż już samo położenie działki nr [...], tj. od północy graniczącej z terenem Parku, zaś od wschodu znajdującej się w bliskim sąsiedztwie granic Parku, nakazuje zachowanie daleko posuniętej ostrożności w dopuszczeniu zabudowy mieszkalnej, a zwłaszcza zabudowy tak intensywnej, jak domaga się tego inwestorka (łącznie planuje budowę pięciu domów jednorodzinnych). W tym miejscu należy podkreślić, że organy zasadnie, kierując się m. in. zasadami prewencji i ostrożności oraz kompleksowości (art. 5 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647; dalej: "p.o.ś.") dokonały oceny inwestycji biorąc pod uwagę pięć wniosków złożonych przez skarżącą, a dotyczących ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...]). Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika m. in., że działka inwestycyjna oraz najbliższa okolica stanowią obszary zielone, wykorzystywane rolniczo z bardzo luźną zabudową zagrodową. Wprowadzenie w takim przypadku intensywnej zabudowy mieszkaniowej w sposób oczywisty wpłynie negatywnie m. in. na dobrostan znajdujących się na terenie Parku i podlegających ochronie ptaków, w tym kropiatki, bąka oraz żurawia, których stanowiska lęgowe znajdują się w bliskiej okolicy działki inwestycyjnej. Tereny gruntów rolnych są atrakcyjnym miejscem żerowania tych ptaków, szczególnie w okresie wodzenia piskląt jak i w okresie migracji. Tego typu tereny sprzyjają również bytowaniu wielu gatunków chronionych ptaków drapieżnych, w tym gniazdujących w odległym o około 150 m kompleksie leśnym należącym do Parku: trzmielojadów, myszołowów i bielików. Przypomnieć przy tym należy, że istota zasady prewencji sprowadza się do założenia, że w pierwszej kolejności należy podejmować działania, które mogą zapobiec negatywnym skutkom dla środowiska. Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne, istotne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji – in dubio pro natura (por. np. wyrok NSA z 14 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2639/22, CBOSA; P. Korzeniowski, [w:] Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, 4 wyd., Warszawa 2021, s. 76). Dla odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ ochrony przyrody nie było zatem konieczne ustalenie, że budowa spornych pięciu budynków mieszkalnych na działce nr [...] i związana z tym istotna presja antropogeniczna spowoduje z pewnością określone szkody dla środowiska. Istotne jest natomiast to, czy powstanie tego rodzaju szkód jest, w świetle racjonalnej oceny, prawdopodobne. Ponadto, w świetle przywołanych podstawowych zasad ochrony środowiska, stanowiących również element konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), a także będących zasadami wprost wyrażonymi w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 191 ust. 2), należy przyjąć, że oceniając dopuszczalność określonych inwestycji należy również brać pod uwagę realną możliwość inicjowania kolejnych procesów inwestycyjnych. Chodzi tu w szczególności o to, że ewentualne dopuszczenie tak intensywnej zabudowy na działce nr [...] może pociągać za sobą próby podobnej zabudowy kolejnych działek sąsiednich, czyli może powstać tzw. efekt domina z powołaniem się na zasadę równości (por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 269/24 oraz wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 452/24, CBOSA). 4.13. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. 4.14. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.