II OSK 7/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Korfantów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 września 2025 r. sygn. akt I SA/Op 479/25 w sprawie ze skargi Gminy Korfantów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 kwietnia 2025 r. nr IN.VII.743.2.1.2025.MZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Korfantów kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 września 2025 r., I SA/Op 479/25, oddalił skargę Gminy Korfantów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 29 kwietnia 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Korfantowie (dalej Rada) nr XIII/84/2025 z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego dla realizacji elektrowni wiatrowych na części obszaru gminy Korfantów (dalej Uchwała) – z powodu istotnego naruszenia prawa. Skargę wniosła Gmina Korfantów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko i ocenę Wojewody, że w tej sprawie doszło do istotnego naruszenia przez Radę art. 2 pkt 5a i art. 37ae ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2024.1130 ze zm.; dalej u.p.z.p.), ale także (czego nie dostrzegł organ nadzoru) art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 1a i art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (j.t. Dz.U.2024.317; dalej u.i.e.w.), albowiem lokalizacja inwestycji opisanej w załączniku nr 1 do Uchwały, ze względu na jej zakres (tj. obejmujący tereny o przeznaczeniu innym niż główne i uzupełniające) i rodzaj (tj. elektrownię wiatrową) nie może nastąpić na podstawie i w trybie zintegrowanego planu miejscowego. W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że wykraczają poza obowiązkowy i dopuszczalny zakres ustaleń zintegrowanego planu inwestycyjnego (tj. obszar inwestycji głównej i uzupełniającej) te ustalenia, które nie obejmują terenu planowanej inwestycji głównej lub uzupełniającej. Są to, opisane w części tekstowej projektu zintegrowanego planu miejscowego, zaznaczone na arkuszach 1A, 1B i 1C, ustalenia planistyczne: RN - tereny rolnictwa z zakazem zabudowy; PEF- IE - teren produkcji energii, teren elektrowni słonecznej lub teren elektroenergetyki; P - teren produkcji; L - lasy; ZN - tereny zieleni naturalnej; WS - tereny wód powierzchniowych śródlądowych; KDG - tereny komunikacji drogowej publicznej, tereny dróg głównych; KDZ - tereny komunikacji drogowej publicznej, tereny dróg zbiorczych oraz ustalenia w zakresie: sieci gazowej, linii elektroenergetycznej 110 kV, strefy kontrolowanej sieci gazowych wysokiego ciśnienia, pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 110 kV oraz zewidencjonowanego stanowiska archeologicznego ujętego w ewidencji zabytków. W opinii Sądu prawidłowo Wojewoda uznał, że zintegrowany plan inwestycyjny może być uchwalany tylko dla terenu, na którym planowana jest inwestycja główna, a więc ta, którą będzie chciał zrealizować inwestor, a dodatkowo także dla terenu inwestycji uzupełniającej. Zintegrowany plan inwestycyjny nie może obejmować terenów innych niż tereny inwestycji głównej i uzupełniającej, podczas gdy załącznik nr 1 do Uchwały takie ustalenia zawiera. Obejmuje inne tereny. Sąd uzupełniając uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nadmienił, że Rada Miejska w Korfantowie w ramach upoważnienia do wyrażenia zgody w trybie art. 37ec ust. 1 u.p.z.p. nie została upoważniona do uchwalenia projektu zintegrowanego planu inwestycyjnego. Zdaniem Sądu, ważne jest, że dla inwestycji takich jak elektrownie wiatrowe warunki i tryb ich lokalizowania, budowy i przebudowy określa u.i.e.w. (por. art. 1 ust. 1 pkt 1 u.i.e.w.). Zgodnie z art. 3 u.i.e.w. lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie planu miejscowego. W świetle argumentów gminy Korfantów skupiających się wokół tego, że do lokalizacji elektrowni wiatrowych stosuje się zintegrowany plan inwestycyjny, bo jest on szczególnym rodzajem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zaznaczył, że u.i.e.w. nakazuje lokalizację elektrowni wiatrowych na podstawie planu miejscowego, a nie na podstawie jego szczególnej formy. Takiej wykładni prawa, w ocenie Sądu, stoją na przeszkodzie dalsze przepisy u.i.e.w. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina Korfantów, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), art. 1a u.i.e.w. w zw. z art. 3 u.i.e.w. w zw. z art. 37ea ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 37eb ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 37ec ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37n ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zasadne było oddalenie skargi na zarządzenie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały nr XIII/84/2025 Rady Gminy Miejskiej w Korfantowie z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego dla realizacji elektrowni wiatrowych na części obszaru gminy Korfantów z powodu jej niezgodności z prawem albowiem: w ocenie Sądu I instancji nie jest dopuszczalne lokalizowanie elektrowni wiatrowych na podstawie zintegrowanego planu inwestycyjnego (dalej: ZPI), gdyż zgodnie z art. 3 u.i.e.w. dopuszczalne jest to tylko na podstawie "planu miejscowego" (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a nie na podstawie "szczególnego rodzaju planu miejscowego" jakim jest ZPI na podstawie art. 37ea ust. 3 u.p.z.p., a zgodnie z art. 1a u.i.e.w. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych podczas gdy: powyższa wykładnia stanowi wykładnię contra legem, albowiem art. 37n ust. 2 u.p.z.p. stanowi, iż "Ilekroć w przepisach ustawy albo przepisach odrębnych jest mowa o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, planie miejscowym lub planach zagospodarowania przestrzennego, należy przez to rozumieć również zintegrowany plan inwestycyjny i miejscowy plan rewitalizacji", a więc ustawodawca nakazuje wprost utożsamiać pojęcie "planu miejscowego" w przepisach odrębnych takich jak art. 3 u.i.e.w. z pojęciem zintegrowanego planu inwestycyjnego, co oznacza wprost, że dopuszczalne jest lokalizowanie elektrowni wiatrowych na podstawie nie tylko miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale i ZPI jako szczególnego rodzaju planu miejscowego, co czyni naruszenie prawa materialnego przez Sąd I instancji oczywistym i rażącym; - art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 37ea ust. 2, art. 37eb ust. 1, 2 i 3, art. 37ec ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zasadne było oddalenie skargi na zarządzenie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XIII/84/2025 Rady Gminy Miejskiej w Korfantowie z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego dla realizacji elektrowni wiatrowych na części obszaru gminy Korfantów z powodu jej niezgodności z prawem, albowiem Rada Gminy nie powinna załączać do uchwały w przedmiocie zgody na ZPI jako Załącznika nr 1 projektu tegoż ZPI, a skoro go już załączyła, to należy badać jego zgodność w pełnym zakresie tak, jakby był on już aktem prawa miejscowego podczas gdy - przedmiotem uchwały jest wyłącznie zgoda na procedowanie projektu ZPI w określonym kształcie, a nie uchwalenie ZPI, zatem ani uchwała o wyrażeniu zgody na procedowanie ZPI, ani tym bardziej załączony do niej projekt ZPI nie stanowią aktu prawa miejscowego, a akty o charakterze wewnętrznym; - prawo nie wyklucza możliwości załączenia projektu ZPI do uchwały w przedmiocie zgody na jego procedowanie; - załączenie projektu ZPI do uchwały w przedmiocie zgody na jego procedowanie zwiększa przejrzystość uchwały, jej społeczną informatywność i określa tożsamość procedowanego ZPI; - na wstępnym etapie ingerencja w projekt ZPI przez organ wykonawczy gminy jest ograniczona do jego badania formalnego na podstawie art. 37eb ust. 2 u.p.z.p. i nie obejmuje kwestii korekty jego obszaru, zatem nie można zobowiązywać rady gminy do dokonania niemożliwego, to jest skorygowania projektu ZPI w pełnym zakresie merytorycznym, niedopuszczalnym prawnie na wstępnym etapie; - badanie zgodności projektu ZPI z prawem przez wojewodę winno się ograniczać wyłącznie do oceny, czy załączony do uchwały w przedmiocie zgody projekt ZPI odpowiada projektowi ZPI załączonemu do wniosku inwestora o procedowanie ZPI, z uwzględnieniem ewentualnych korekt dopuszczalnych na etapie wstępnego badania formalnego; - art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., art. 37ea ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zasadne było oddalenie skargi na zarządzenie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XIII/84/2025 Rady Gminy Miejskiej w Korfantowie z dnia 26 marca 2025 r. z powodu jej niezgodności z prawem, albowiem ZPI jako szczególny rodzaj miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien na podstawie przepisu szczególnego art. 37ea ust. 2 u.p.z.p. obejmować wyłącznie teren inwestycji głównej oraz inwestycji uzupełniającej (na zasadzie lex specialis derogat legi generali), podczas gdy Wojewoda oraz Sąd I instancji pominął treść art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., który jako przepis o wyższym poziomie szczegółowości niż art. 37ea ust. 2 u.p.z.p. wobec szczególnej kategorii inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych nakazuje, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (a więc także ZPI) przewidujący lokalizację elektrowni wiatrowych był sporządzony "co najmniej dla obszaru położonego w granicach gminy, w której jest lokalizowana elektrownia wiatrowa, znajdującego się w odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1", a więc w odległości równej lub większej od dziesięciokrotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej, a jeśli plan miejscowy określa inną odległość, to w tej odległości, a więc nie mniejszej niż 700m, który to bufor 700m jest zachowany w niniejszej sprawie; II. naruszenia przepisów postępowania, a to: - art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały nr XII1/84/2025 Rady Gminy Miejskiej w Korfantowie z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego dla realizacji elektrowni wiatrowych na części obszaru gminy Korfantów z powodu jej niezgodności z prawem, z uwagi na wymienione powyżej naruszenia prawa materialnego, podczas gdy uchwała wraz z załącznikiem nr 1 nie zawiera naruszeń prawa, a akt nadzoru winien zostać uchylony przez sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawowym problemem spornym w niniejszej sprawie jest to, czy lokalizacja inwestycji polegającej na realizacji elektrowni wiatrowych może nastąpić na podstawie i w trybie zintegrowanego planu miejscowego. Rozważając tę problematykę należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 u.i.e.w. lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie planu miejscowego. W myśl art. 37n ust. 2 u.p.z.p., ilekroć w przepisach ustawy albo przepisach odrębnych jest mowa o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, planie miejscowym lub planach zagospodarowania przestrzennego, należy przez to rozumieć również zintegrowany plan inwestycyjny. Skoro zatem stosownie do art. 37n ust. 2 u.p.z.p. przez plan miejscowy należy rozumieć również zintegrowany plan inwestycyjny, to lokalizacja elektrowni wiatrowej może nastąpić również na podstawie zintegrowanego planu inwestycyjnego. Powyższe stanowisko znajduje w pełni potwierdzenie w treści art. 37ec ust. 6 u.p.z.p., gdyż zawarte w tym przepisie unormowanie wyraźnie dopuszcza możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych na podstawie zintegrowanego planu inwestycyjnego. Przepis ten normując przypadek gdy zintegrowany plan inwestycyjny dotyczy wyłącznie lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii innych niż elektrownie wiatrowe w rozumieniu ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jednoznacznie potwierdza możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych na podstawie zintegrowanego planu inwestycyjnego, wskazując na konieczne do uwzględnienia różnice w prowadzonym w tym trybie postępowań dotyczących elektrowni wiatrowych i innych niż elektrownie wiatrowe instalacji odnawialnych źródeł energii. Nie negując, że zintegrowany plan inwestycyjny jako szczególny rodzaj miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 37ea ust. 2 u.p.z.p. obejmuje wyłącznie teren inwestycji głównej oraz inwestycji uzupełniającej, to jednak mając na uwadze, że art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w. w odniesieniu do elektrowni wiatrowych nakazuje, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący lokalizację elektrowni wiatrowych był sporządzony "co najmniej dla obszaru położonego w granicach gminy, w której jest lokalizowana elektrownia wiatrowa, znajdującego się w odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1", a więc w odległości równej lub większej od dziesięciokrotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej, chyba że plan miejscowy określa inną odległość, wyrażoną w metrach, jednak nie mniejszą niż 700 metrów, należy dojść do wniosku, że w przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowych na podstawie zintegrowanego planu inwestycyjnego obszar inwestycji głównej określa się przy uwzględnieniu art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w. Zasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 91 ust. u.s.g., art. 1a u.i.e.w. w zw. z art. 3 u.i.e.w. w zw. z art. 37ea ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 37eb ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 37ec ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37n ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., art. 37ea ust. 2 u.p.z.p. Usprawiedliwione podstawy ma także zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 37ea ust. 2, art. 37eb ust. 1, 2 i 3, art. 37ec ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., bowiem przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchwała w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego dla realizacji elektrowni wiatrowych, a nie uchwalenie zintegrowanego planu miejscowego. W konsekwencji powyższego zasadny jest też zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., ponieważ zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała w rzeczywistości nie naruszała prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona i pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 188 w zw. z art. 148 oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.