II OSK 7/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 535/08 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 535/08 po rozpoznaniu skargi M. O. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] stycznia 2008 r., orzekającą o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1-4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) w sprawie budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Gdyni - oddalił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przestawił przebieg postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek M. O. , którego przedmiotem była ocena zgodności realizowanej budowy budynku mieszkalnego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą, a zwłaszcza muru oporowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r. wstrzymano roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jako prowadzone z zagrożeniem bezpieczeństwa życia i mienia. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. organu nadzoru budowlanego, utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2002 r., nakazano inwestorowi dokończenie budowy muru oporowego z pali wierconych żelbetowych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2002r., utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] września 2002r., udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku. Decyzje te zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokami z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1578/02 oraz sygn. akt II SA/Gd 2794/02 uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji. W sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1578/02 dotyczącym budowy muru oporowego Sąd stwierdził, że jest ona prowadzona na podstawie innego niż zatwierdzony projekt budowlany w inny sposób niż określono to w pierwotnym projekcie, co mogło stanowić istotne odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a nie jedynie prowadzenie robót budowlanych w sposób zagrażający bezpieczeństwu, co było podstawą wstrzymania robót budowlanych. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji powinien był wyjaśnić kwestię dokonanego odstępstwa poprzez uzyskanie stanowiska organu wydającego pozwolenie na budowę. Miał też wyjaśnić kwestię dotyczącą zapewnienia udziału w postępowaniu uprawnionych do sąsiedniej nieruchomości. W związku z toczącym się postępowaniem spadkowym w tym zakresie zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia 2 lutego 2004 r. W trakcie zawieszonego postępowania w związku z żądaniem M. O. organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kwestii zarzucanego zagrożenia dla ludzi i mienia oraz wydał decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. orzekając o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w sprawie budowy budynku. Na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji stwierdził, że nieprawidłowe było zawieszenie postępowania i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdził nieważność postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2004 r. w tym przedmiocie. Organ odwoławczy uchylił też decyzją z dnia [...] marca 2007 r. decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2006r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku tego organ I Instancji został zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy zasadniczo w kwestii wyjaśnienia możliwości wystąpienia w trakcie budowy odstępstwa o charakterze istotnym. Po wyjaśnieniu sprawy organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. orzekając o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1-4 i art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Decyzję tę zaskarżył M. O. , zaś organ odwoławczy stwierdził, że analogicznie jak organ I instancji, jest związany wytycznymi zawartymi w wyrokach Sądu I instancji w kwestii dokonania oceny, czy budowa muru oporowego jest prowadzona z odstępstwem istotnym. Organ nadzoru budowlanego uzyskał w tej kwestii stanowisko organu architektoniczno-budowlanego, który stwierdził, że nie wystąpiło istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, bowiem mur jest realizowany w tym samym miejscu, co w pozwoleniu na budowę i budowa nie wpływa na jego funkcje i sposób zagospodarowania terenu, ani też na nieruchomość sąsiednią. Kwestia zastosowanej technologii jest odstąpieniem nieistotnym. W związku z postępowaniem prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w Gdyni została sporządzona opinia biegłego Sądu Okręgowego, w której stwierdzono, że prowadzenie robót budowlanych związanych z budową inwestycji nie stwarza zagrożenia życia i zdrowia lub mienia. W związku z zarzutem skarżącego w kwestii wygaśnięcia pozwolenia na budowę stwierdzono, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające przyjęcie, że takie wygaśnięcie ma miejsce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. O. podniósł, że zachodzą warunki do wstrzymania budowy i rozebrania przedmiotowego budynku. W jego ocenie nie uwzględniono w postępowaniu, że inwestycja jest realizowana z istotnymi zmianami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a poza tym pozwolenie na budowę wygasło ze względu na przerwanie budowy przez inwestora na okres ponad 2 lata. Niejasne są też kwestie dotyczące przeniesienia pozwolenia na budowę na nowego inwestora jak też wznowienia przez niego robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu słuszne i zgodne z prawem jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do braku podstaw do uznania, że budowa muru oporowego jest realizowana z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę. Nie można też w sytuacji wstrzymania robót budowlanych, a następnie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzić, że wystąpiła przerwa w budowie skutkująca wygaśnięciem pozwolenia na budowę. Organy obu instancji, w ocenie Sądu, prawidłowo przeprowadziły postępowanie zwłaszcza w kwestii, czy inwestycja nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości sąsiedniej M. O. oraz czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie budowy muru oporowego mają charakter istotny, a także czy występują inne zarzucane przez skarżącego w toku postępowania, odstępstwa od projektu budowlanego. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2003 r. z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie ten przepis, a nie błędnie powołany przez organ art. 153 p.p.s.a. ma zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch wyrokach z dnia 2 października 2003 r., uchylających wszystkie dotychczasowe decyzje, polecił w szczególności ustalenie, czy w trakcie budowy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego budowy muru oporowego. Przedmiotowa budowa bezspornie wykonana została w zmienionej w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego technologii - z pali wierconych, zamiast pełnego na stopie żelbetowej, lecz pomimo to nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, zwłaszcza mając na uwadze brzmienie art. 36a Prawa budowlanego w dacie orzekania. Trafnie organy w ocenie Sądu oceniły, że zmiana konstrukcji muru oporowego nie oddziaływuje negatywnie na nieruchomość skarżącego, poprzez możliwość wystąpienia zagrożenia dla życia i mienia. Stanowisko skarżącego w tym zakresie nie zostało potwierdzone żadnym przekonywującym dowodem, a wręcz przeciwnie, przeciwko stanowisku skarżącego przemawia opinia biegłego W. sporządzona we wrześniu 2007 r. na potrzeby postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Gdyni. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. O. zarzucając naruszenie: 1/ prawa materialnego, to jest: - art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego poprzez ich nie zastosowanie i przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki określone w tych przepisach, - art. 36a Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 16 kwietnia 2004 r. roku poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zmiana technologii muru oporowego na stopie żelbetowej na technologię z pali wierconych nie była istotną zmianą i nie wymagała pozwolenia na budowę, - art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 23 sierpnia 2008 r. poprzez przyjęcie, iż przerwy w realizacji inwestycji prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 23 lutego 2001 roku spowodowane były tylko zawieszeniem postępowania lub wstrzymaniem wykonania decyzji, 2/ przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. polegające na zaniechaniu zgromadzenia wszelkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności do ustalenia, czy przerwanie budowy nie było również spowodowane przez inwestora, co w razie przekroczenia 2 letniego terminu, skutkowałoby wygaśnięciem pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W krótkim uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że Sąd pierwszej instancji uznał nieprawidłowo, iż w związku ze zmianą technologii wykonania muru oporowego nie nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na wykonaniu tego muru w technologii z pali wierconych. Obowiązujące w dacie zmiany technologii przepisy Prawa budowlanego nie precyzowały, na czym polega istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem skarżącego, a także Prokuratora Okręgowego w Gdańsku - zmiana technologii stanowiła istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Według obecnie obowiązujących przepisów zmiana technologii wykonania muru oporowego stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego, dotyczy bowiem charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Już sam fakt badania przez biegłego kwestii bezpieczeństwa wykonania muru w innej technologii jest istotną wskazówką, że zmiana technologii musi być rozpatrywana pod względem bezpieczeństwa, a więc jest niewątpliwie kwestią istotną, która winna skutkować koniecznością uzyskania zmiany pozwolenia na budowę. Sąd ponadto bez szczegółowego wyjaśnienia, przyjął, że przerwa w budowie została spowodowana tylko zawieszeniem postępowań lub wstrzymaniem wykonania decyzji, nie zważając na to, iż pozwolenie na budowę wygasłoby, gdyby przerwa w budowie trwała ponad 2 lata z przyczyn leżących po stronie inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. W związku z tym, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena prawidłowości zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego możliwa jest po przesądzeniu, czy postępowanie sądu było obarczone wadami proceduralnymi mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał na naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. (powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że podstawą uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji jest stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego skarżący, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie niniejszego przepisu, zobligowany jest wskazać konkretne przepisy postępowania, którym uchybił organ administracji publicznej, a które to uchybienie zostało zaakceptowane przez Sąd. Nadto skarżący musi wykazać prawdopodobieństwo oddziaływania naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, poza nieprecyzyjnym wskazaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie wskazał żadnych przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie jego zdaniem nieprawidłowo zaakceptował Sąd pierwszej instancji i w związku z tym nie wykazał, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Zarzucenie naruszenia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie jest wystarczające do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i to takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wobec tego omawiany zarzut należało uznać za bezzasadny. Podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 50 ust. 1 pkt 1 -4 i art. 51 ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 36a i art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego) sprowadzają się do podważenia dokonanych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych oraz oceny dowodów, na podstawie których ustalony został stan faktyczny. Jednakże skarżący, co wyżej wskazano, nie wykazał naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie bada trafności ustaleń faktycznych, poczynionych w zaskarżonym wyroku, jeżeli skarżący skutecznie nie zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że przy ich dokonaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania. Wobec tego, że skarżący nie wywiódł skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie może skutecznie kwestionować ustaleń dotyczących przerw w realizacji inwestycji (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 23 sierpnia 2008 r.). Z tego samego powodu brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania zastosowania art. 36a Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 16 kwietnia 2004 r. Skarżący bowiem nie podważył, uznanych za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji, ustaleń faktycznych oraz dowodów, które doprowadziły organy nadzoru budowlanego do wniosku, że zmiana technologii wykonania muru oporowego nie stanowi istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. W konsekwencji zachodzi brak podstaw pozwalających uznać, że doszło do niewłaściwego zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1-4 i art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – radcy prawnemu M. G. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.