II OSK 699/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/GI 1300/23 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 28 grudnia 2022 r. nr XLII/367/2022 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/GI 1300/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. S. (S.) na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 28 grudnia 2022 r. nr XLII/367/2022 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice, dalej: "Zmiana Studium", "zaskarżona uchwała", "VII Zmiana Studium" . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieprawidłowy, pomijający istotę sprawy, przedstawiający stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i bez odniesienia się do zarzutów skargi i zarzutów później podnoszonych przez skarżącego (oraz argumentów i orzeczeń przedstawionych na poparcie tych zarzutów), w tym w szczególności: a) poprzez brak odniesienia się do zarzutu istotnego naruszenia trybu sporządzenia Studium polegającego na równoległym prowadzeniu prac planistycznych nad zaskarżoną uchwałą oraz nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice w miejscowości Toporowice, dla terenu położonego przy ul. Czerwonego Zagłębia, w rejonie istniejących gazociągów wysokoprężnych przyjętym uchwałą Nr XLIV/389/2023 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 22 lutego 2023 r., dalej: "MPZP", "Plan", tj. poprzez prowadzenie wszystkich kluczowych etapów procedury planistycznej uchwalenia Zmiany Studium przy równoczesnym procedowaniu uchwały w sprawie MPZP wprowadzającej ustalenia Zmiany Studium, b) poprzez brak odniesienia się do zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzenia Studium polegającego na braku sporządzenia zaktualizowanego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a także nieuprawnione zakwalifikowanie terenów objętych Zmianą Studium do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej; c) poprzez brak wyjaśnienia na czym polegało zachowanie zasady proporcjonalności przez organ i jaki interes publiczny podlegał ochronie w stopniu uzasadniającym wprowadzenie daleko idących ograniczeń prawa własności skarżącego, tj. poprzez brak uzasadnienia przyjętej tezy o sporządzeniu przez organ Zaskarżonej Uchwały z zachowaniem granic tzw. władztwa planistycznego; d) poprzez brak odniesienia się do zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzenia Studium polegającego na sporządzeniu zaskarżonej uchwały w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej techniki prawodawczej (brak obligatoryjnych elementów uchwały, wewnętrzna sprzeczność, nieczytelność zaskarżonej uchwały); e) poprzez brak odniesienia się do zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzenia Studium polegającego na sporządzeniu zaskarżonej uchwały w sposób sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego województwa; - powyższe nieprawidłowości miały istotny wpływ na wynik sprawy, jako że ich wszechstronne i rzetelne rozważenie winno prowadzić do wniosku, że organ sporządzając Zmianę Studium istotnie naruszył zasady oraz procedurę jego sporządzenia, co winno skutkować uwzględnieniem skargi skarżącego. 2) art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 113 § 1 P.p.s.a., poprzez zamknięcie rozprawy oraz wydanie zaskarżonego wyroku pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, tj. okoliczności wskazanych powyżej w opisie zarzutu Ad. I.1, tj. okoliczności wymienionych w podpunktach 1 a do 1 e, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że ich wszechstronne i rzetelne rozważenie winno prowadzić do wniosku, że organ sporządzając Zaskarżoną Uchwałę istotnie naruszył zasady oraz procedurę jego sporządzenia, co winno skutkować uwzględnieniem skargi skarżącego. 3) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej: "u.p.z.p.", poprzez brak uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo rażącego naruszenia zasad i trybu jej sporządzenia (w tym naruszenie zasady władztwa planistycznego, brak sporządzenia prawidłowo bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę i brak uzasadnienia dla wprowadzenia nowej zabudowy, równoległe procedowanie MPZP i Zmiany Studium), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że wszechstronne rzetelne rozważenie tych naruszeń winno skutkować uwzględnieniem skargi skarżącego. II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 4 u.p.z.p., w zw. z art. 27 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącego, pomimo że w sprawie spełnione były przesłanki zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w toku procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia Studium poprzez równoległe prowadzenie prac planistycznych nad zaskarżoną uchwałą oraz nad MPZP, tj. poprzez prowadzenie wszystkich kluczowych etapów procedury planistycznej uchwalenia Zmiany Studium przy równoczesnym procedowaniu uchwały w sprawie MPZP wprowadzającej ustalenia Zmiany Studium, a dodatkowo oparcie wprowadzenia Zmiany Studium na pozornych i rzekomych wnioskach innych zainteresowanych mieszkańców w zakresie zmian przeznaczenia terenów, oraz pominięcie braku takich wniosków ze strony skarżącego; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 3a u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., w zw. z art. 27 u.p.z.p., w zw. z § 3 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącego, pomimo że w sprawie spełnione były przesłanki zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w toku procedury uchwalenia Zaskarżonej Uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia Studium poprzez brak sporządzenia zaktualizowanego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz wybiórczą aktualizację danych stanowiących podstawę bilansu, a także nieuprawnione zakwalifikowanie terenów objętych Zmianą Studium do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalnoprzestrzennej, co doprowadziło do przeznaczenia terenów niezurbanizowanych na cele mieszkaniowe, mimo braku stosownej podstawy ku temu; 3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-3, pkt 6-7, pkt 9,11,12 i 15 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 i 4 pkt 4 lit. a -b u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zw. z art. 31 ust 3 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ograniczenie prawa własności skarżącego wynikające z zaskarżonej uchwały mieściło się w granicach tzw. władztwa planistycznego, podczas gdy brak było jakiegokolwiek uzasadnienia dla zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącego z terenów rolniczych na tereny mieszkaniowe, w szczególności organ pominął takie okoliczności jak zmniejszająca się liczba ludności w Gminie, ujemny przyrost naturalny (bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę nie wykazuje takiej konieczności), faktyczne przeznaczenie pod tereny rolne, brak infrastruktury technicznej i drogowej, brak w pełni wykształconej i zwartej struktury funkcjonalnoprzestrzennej, teren "podzielony" przez gazociągi, które uniemożliwiają spójne zagospodarowanie terenów, pełna wiedza organu o prowadzonej przez skarżącego na tym terenie działalności rolniczej, co oznaczało, że ustalenia zawarte w Zmianie Studium naruszają zasadę proporcjonalności, ingerując w prawo własności skarżącego bez uzasadnionych podstaw prawnych, czy faktycznych; 4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 85 ust. 1 w zw. z § 86 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącego, pomimo że w sprawie spełnione były przesłanki zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w toku procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia Studium poprzez sporządzenie zaskarżonej uchwały w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej techniki prawodawczej (brak obligatoryjnych elementów uchwały, wewnętrzna sprzeczność, nieczytelność zaskarżonej uchwały), co skutkuje niejednoznacznością zapisów uchwały mającej bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki skarżącego; 5) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 2 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącego, pomimo że w sprawie spełnione były przesłanki zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w toku procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia Studium poprzez sporządzenie Zmiany Studium, sprzecznie i bez należytego uwzględnienia strategii rozwoju województwa i planu zagospodarowania przestrzennego województwa; 6) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt. 1-3; pkt 6-7; pkt 9,11,12 i 15; ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p., w zw. art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 22, art. 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu niewłaściwego rozumienia pojęcia "Istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania studium", oraz błędnego ustalenia znaczenia normatywnego obowiązujących granic tzw. władztwa planistycznego gminy, co z jednej strony doprowadziło do błędnego braku uznania za istotne oraz braku uznania za wykraczające poza granice władztwa planistycznego, naruszeń Zmiany Studium objętych zarzutami skarżącego w sprawie, a z drugiej strony stanowiło odczytanie ww. norm jako kompetencji do kształtowania przez gminę lokalnej polityki przestrzennej, w sposób swobodny i dowolny, kierowany doraźnymi interesami i potrzebami gminy, oraz do samodzielnego ustalania przez gminę przeznaczenia terenów i określania zasad zagospodarowania i warunków zabudowy, nawet z pominięciem jednoznacznych ograniczeń wynikających ze wskazanych w niniejszym zarzucie przepisów prawa, jeżeli tylko zachowane byłby podstawowe formalne etapy (kolejność działań) procesu planistycznego. Skarżący wniósł o: 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi skarżącego poprzez stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr XLII/367/2022 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 28 grudnia 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice" względnie, w razie nieuwzględnienia wniosku ad. 1: 2) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach; 3) o rozpoznanie sprawy na rozprawie; 2) o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Utrwalony jest pogląd, według którego, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 930/22). W analizowanej podstawie, w zarzucie oznaczonym nr I.1.a) wnoszący kasację zakwestionował tryb sporządzenia studium poprzez równoległe prowadzenie prac planistycznych nad studium i planem miejscowym. Podnosząc taki zarzut należy wskazać przepis lub przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które zostały naruszone. Tymczasem, z powołaniem się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu naruszenia zasad sporządzenia studium w zakresie braku sporządzenia zaktualizowanego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę (I.1.b) oraz w zakresie istotnego naruszenia zasad sporządzenia studium sposób sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego województwa (I.1.e) są zarzutami o charakterze materialnym. Również w tym przypadku, pomijając brak wskazania stosownych przepisów, które miałyby zostać naruszone, skonstatować można, że z powołaniem się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Niezależnie od tego należy zgodzić się z tezami wyartykułowanymi w podstawie kasacji, że Sąd pierwszej instancji, podając podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Dotyczy to równoległego prowadzenia prac planistycznych nad projektem studium oraz projektem planu miejscowego. Nie poruszono także kwestii zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Sąd nie odniósł się także do zarzutu naruszenia zasad techniki prawodawczej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do zarzutu braku sporządzenia zaktualizowanego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz wybiorczej aktualizacji danych stanowiących podstawę bilansu. Podsumowując omawianie podniesionego w kasacji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić jednak należy, że wskazane wyżej uchybienia, w zakresie braku odniesienia się do zarzutów skargi, tylko wtedy mogą skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, gdy mają istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). To zaś, czy takie istotne naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. miało miejsce jest uzależnione od tego, czy wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a nadto, czy jest związane z naruszeniami merytorycznymi skutkującymi uwzględnienie skargi kasacyjnej. Od razu zauważyć trzeba, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p, w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 4 u.p.z.p., w zw. z art. 27 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącego, pomimo że w sprawie spełnione były przesłanki zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w toku procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia Studium poprzez równoległe prowadzenie prac planistycznych nad zaskarżoną uchwałą oraz nad MPZP, tj. poprzez prowadzenie wszystkich kluczowych etapów procedury planistycznej uchwalenia Zmiany Studium przy równoczesnym procedowaniu uchwały w sprawie MPZP wprowadzającej ustalenia Zmiany Studium. Podnosząc zarzut naruszenia trybu uchwalenia studium nie wystarczy powołanie się na art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Konieczne jest wskazanie przepisów, które normują tryb uchwalenia studium, a które zostały zdaniem skarżącego naruszone. Jest oczywiste, że przepisy art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 4 u.p.z.p. normują tryb uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Już z tego powodu zarzut naruszenia polegającego na równoległym prowadzeniu prac planistycznych nad studium oraz planem miejscowym jest nieskuteczny. Niezależnie od tego stwierdzić można, że równolegle prowadzenie prac planistycznych w zakresie studium i planu miejscowego jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Jednak wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących o trybie przygotowania i uchwalania obu tych dokumentów, w tym także art. 14 ust. 5, powinna uwzględniać celowość równoczesnego opracowywania spójnej koncepcji planistycznej i rozwiązań prawa miejscowego konkretyzujących tę koncepcję. W orzecznictwie nie jest kwestionowane stanowisko dopuszczające równoległe procedowanie studium i planu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt 1974/11; wyrok z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1058/16). W razie równoległego prac nad studium i planem, członkowie rady mają możliwość zapoznawania się na bieżąco z projektowanymi dokumentami oraz wprowadzanymi w trakcie procedury planistycznej zmianami. Jednak właśnie z uwagi na to, że proces opracowywania projektów ostatecznie przedkładanych radzie do uchwalenia jest długotrwały, a ostateczny kształt projektów jest uwarunkowany wieloma czynnościami organów gminy, organów opiniujących, organów uzgadniających, a także wnioskami i uwagami wnoszonymi przez osoby fizyczne i prawne, a także jednostki organizacyjne, rzeczywiste sprawdzenie przez członków rady zgodności projektu planu ze studium jest możliwe po ponownym przyswojeniu treści ustaleń planu i zapisów studium, a następnie rozważeniu ostatecznie przedłożonego materiału (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2474/21). Pogląd ten został zaaprobowany w uzasadnieniach szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 303/15; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1388/16; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 821/16; wyrok NSA z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1353/18; wyrok z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1058/16). W okolicznościach niniejszej sprawy jest bezsporne, że do uchwalenia Studium doszło w dniu 28 grudnia 2022 r., zaś do uchwalenia Planu miejscowego w dniu 22 lutego 2023 r. Z akt planistycznych nie wynika aby równolegle prowadzenie prac nad planem miejscowym w jakikolwiek sposób naruszało przepisy trybu uchwalenia studium. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 2 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącego, pomimo że w sprawie spełnione były przesłanki zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w toku procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia Studium poprzez sporządzenie Zmiany Studium, sprzecznie i bez należytego uwzględnienia strategii rozwoju województwa i planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Uwzględnienie ustaleń strategii rozwoju województwa i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, o którym mowa w art. 9 ust. 2 u.p.z.p., powinno być poprzedzone wystąpieniem przez wójta o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie zgodności projektu studium z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Uzgodnienie to następuje w trybie określonym w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 106 K.p.a. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr 917/GN/2022, Zarząd Województwa Śląskiego, uzgodnił projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie uwzględnienia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Stwierdził, że zapisy projektu zmiany Studium nie są sprzeczne z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Śląskiego 2020+ i uzgodnił projekt zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice. Nadto, przytoczone szczegółowo w odpowiedzi na skargę uwarunkowania obszaru społeczne, gospodarcze i przyrodnicze Gminy Mierzęcice, w tym przynależność do Obszaru Metropolii Górnośląskiej wskazują na wiarygodność argumentacji Gminy, według której, następuje stopniowe przeobrażanie obszaru funkcjonalnie wiejskiego w Gminie Mierzęcice w miejski obszar funkcjonalny. Przejawem tego przekształcenia jest m.in. przenoszenie się ludności miejskiej do strefy podmiejskiej. Nie prowadzi do uwzględnienia skargi zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 85 ust. 1 w zw. z § 86 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącego, pomimo że w sprawie spełnione były przesłanki zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w toku procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia Studium poprzez sporządzenie Zaskarżonej Uchwały w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej techniki prawodawczej. W myśl § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego. Reguły ustanowione w § 85 i § 86 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" dotyczą ustaw. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedołączenie do uchwały załącznika w postaci rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. W Załączniku nr 4 stwierdzono, że nie doszło do rozstrzygnięcia uwag z uwagi na ich niezgłoszenie. Nie stanowi to naruszenia art. 12 ust. 1. W myśl art. 12 ust. 1 zdanie pierwsze, studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Zgodnie zaś z art. 11 pkt 9, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, po dokonaniu czynności wskazanych w art. 11 pkt 1-8, przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 8. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 12 ust. 1 u.p.z.p., dotyczy zatem jedynie nieuwzględnionych uwag. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 3a u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., w zw. z art. 27 u.p.z.p., w zw. z § 3 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącego, pomimo że w sprawie spełnione były przesłanki zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w toku procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia Studium poprzez brak sporządzenia zaktualizowanego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz wybiórczą aktualizację danych stanowiących podstawę bilansu, a także nieuprawnione zakwalifikowanie terenów objętych Zmianą Studium do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalnoprzestrzennej, co doprowadziło do przeznaczenia terenów niezurbanizowanych na cele mieszkaniowe, mimo braku stosownej podstawy ku temu. Odniesienie się do zarzutu poprzedzić trzeba przytoczeniem istotnego tekstu zaskarżonej uchwały. W myśl § 1, Uchwala się zmianę "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice" przyjętego Uchwałą Nr XLVII/282/2002 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 10 października 2002 r. ze zmianami. Natomiast według § 2, Dla obszaru, o którym mowa w § 1 wprowadza się następujące zmiany w zakresie przeznaczenia terenów, zgodnie z oznaczeniami na rysunku stanowiącym załącznik Nr 2 do niniejszej uchwały "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" - w miejsce dotychczasowego przeznaczenia: "RP - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej", wprowadza się przeznaczenie: "MPm - teren rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług o cechach i standardach charakterystycznych jak dla osiedli podmiejskich" oraz "M – tereny zachowania uzupełnień i intensyfikacji istniejącego systemu osadniczego". Pozostawia się w części teren RP oraz RZL – tereny łęgowe. Tekst ujednolicony Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice składa się z Cz. I – Diagnoza stanu istniejącego oraz Cz. II - Funkcjonalno-przestrzenne kierunki rozwoju Gminy. We wprowadzeniu wskazano, że podstawą VII zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice, przyjętego uchwałą Nr XLVII/282/2002 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 10 października 2002 r. wraz ze zmianami przyjętymi Uchwałą Nr XXXVI/231/2009 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 30 września 2009 r., Uchwałą Nr XL/263/2010 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 24 lutego 2010 r., Uchwała Nr V/27/2011 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 23 lutego 2011 r., Uchwałą Nr XLI/384/2014 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 29 października 2014 r., Uchwałą Nr XVI/110/2020 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 29 stycznia 2020 r. oraz Uchwałą Nr XXVIII/229/2021 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 29 września 2021 r. jest Uchwała Nr XXX/255/2021 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice. Jak dalej wskazano, powyższa VII zmiana Studium dotyczy obszaru położonego w centralnej części gminy, w północnej części sołectwa Toporowice w rejonie ul. Czerwonego Zagłębia. Zmiana ta wynika z potrzeby zmiany przeznaczenia terenów rolnych pod budownictwo mieszkaniowe, o które wnioskują właściciele działek rolnych. Korzystne warunki oraz predyspozycje terenów znajdujących się w granicach VII zmiany Studium położonych w północnej części terenów zabudowanych, które mają dostęp do drogi zbiorczej. Powyższa VII Zmiana wymaga potencjalnej rozbudowy układu komunikacyjnego poprzez drogi gminne, a istniejąca infrastruktura techniczna spełnia warunki do realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sprecyzowano, że Zmiana VII Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego polegająca na uzupełnieniu Studium o pojedyncze ustalenia, przygotowana została w formie ujednoliconego projektu Studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany w postaci uzupełnień i skreśleń. Dla wyróżnienia tej zmiany w tekście zastosowano czcionkę Calibri z wyróżnieniem w kolorze żółtym. Na podstawie tak wyróżnionego tekstu ujednoliconego Studium można odczytać zapisy odnoszące się do zakresu zmiany oraz jej uzasadnienia. Jednocześnie, z ujednoliconego tekstu wynika, że zmiana została poprzedzona przeprowadzeniem bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W Części I tekstu ujednoliconego zakres zmiany został także określony w formie uzupełnienia punktu 9. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę na potrzeby zmiany Studium. Uzupełnienie polega na dodaniu w punkcie "9.1. Chłonność obszarów o w pełni ukształtowanej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w podziale na funkcje zabudowy" tekstu "Zmiana nr VII Studium określona uchwałą Rady Gminy Mierzęcice w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice Nr XXX/255/2021 z dnia 24 listopada 2021 r., obejmuje teren położony w granicach obszaru wsi Toporowice. Teren ten stanowi w niewielkiej części ukształtowaną zabudowę mieszkaniową w północnej części obszaru. Pozostałe obszary to tereny rolnicze i zieleń niska". Zamieszczono także "Tabelę nr 6.B. Zmiana nr VII Studium Chłonność obszarów o w pełni ukształtowanej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej w podziale na funkcje zabudowy". Wskazano, że "dla zabudowy jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej towarzyszącej zabudowie jednorodzinnej przyjęto chłonność w wysokości średnio 40 mieszkańców na 1 ha. Wskaźniki określono na podstawie dokumentu pt. "Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce", Warszawa 2013 r. Powierzchni użytkowa zabudowy – powierzchnia terenów zabudowanych w m2 X max. istniejący wskaźnik intensywności zabudowy dla MN – 1,0". Podsumowując ten fragment opracowania (pkt 9.1) stwierdzono, że w projekcie zmiany studium dla terenów w granicach uchwały Nr XXX/255/2021 z dnia 24 listopada 2021 r., w granicach obszaru wsi Toporowice dokonano następujących zmian w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego: • wskazano istniejące tereny zainwestowane - zabudowy mieszkaniowej, • wskazano tereny zachowania, uzupełnień istniejącej zabudowy mieszkaniowej oznaczone jako M, • wyznaczono nowe tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług o cechach i standardach charakterystycznych jak dla osiedli podmiejskich oznaczone jako MPm, • zachowano część istniejący teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej RP, • zachowano istniejące tereny łęgowe RZL. W zakresie "rozwoju systemu osadniczego i infrastruktury społecznej - struktura funkcjonalno-przestrzenna gminy" stwierdzono, że celem rozwoju mieszkalnictwa i infrastruktury społecznej jest kształtowanie sieci osiedleńczej o prawidłowym układzie funkcjonalno-przestrzennym i coraz wyższym standardzie. W dalszej części zawarto zapis, według którego, "w związku z powyższym, dla obszarów objętych zmianami studium, opierając się na przeprowadzonych analizach i prognozach rozwoju gminy, uwzględniających "Prognozę ludności dla gminy na lata 2016-2030" opracowaną przez Główny Urząd Statystyczny oraz istniejące przesłanki pozwalające ostrożnie prognozować wzrost liczby ludności, przewiduje się zmiany w zakresie wielkości terenów przewidzianych dla zabudowy mieszkaniowej w stosunku do terenów wyznaczonych na obowiązującym rysunku studium – zwiększenie możliwości zagospodarowania terenów". Stwierdzono, że "Zgodnie z opracowanym na potrzeby studium oraz jego kolejnych zmian - bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Ustalenie nowych kierunków zagospodarowania gminy w tym rejonie umożliwi między innymi: • kontynuację rozwoju zabudowy mieszkaniowej w tym rejonie, • utrzymanie i polepszenie standardu wyposażenia terenu w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej". W punkcie 9.2 zawarto "Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę". Najpierw opisano dla zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice, Nr XLVIII/356/2018 z dnia 27 sierpnia 2018 r. oraz Nr VI/28/2019 z dnia 30 stycznia 2019 r. Następnie przytoczono zapisy dla Zmiany nr VI Studium określonej uchwałą Rady Gminy Mierzęcice w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium z dnia 31 stycznia 2018 r. Po tych zapisach wskazano, że "zgodnie z wyliczonymi potrzebami dla zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej w wielkości 260 ha zmiana Studium nr VII mieści się w wyliczonym zapotrzebowaniu. Powierzchnia wyznaczona w niniejszej zmianie studium pod zabudowę mieszkaniową wynosi około 10,5 ha". W punkcie 9.3 określono "Możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy". W odniesieniu do Zmiany VII stwierdzono, że "Zadania własne gminy i możliwości ich finansowania prognozuje się dla wcześniej wyliczonego maksymalnego zapotrzebowania gminy na nową zabudowę mieszkaniową w perspektywie 30 lat. W konsekwencji wyznaczenia nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę, konieczna stanie się infrastruktury technicznej lub ewentualnej budowy wewnętrznego układu drogowego". Dodano, że "Zagadnienie możliwości finansowania przez gminę Mierzęcice wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy opracowano na podstawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Mierzęcice na lata 2022 – 2028 (przyjęta uchwałą Nr XXXV/302/2022 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 20 kwietnia 2022 r.). Wydatki i dochody w Wieloletniej Prognozie Finansowej gminy zostały przedstawione w poniższej tabeli". W zakresie "Potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarze VII zmiany Studium" stwierdzono, że "Zgodnie z użytkowaniem VII Zmiana Studium wprowadza przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako terenów działek częściowo zabudowanych w ciągu drogi zbiorczej - powiatowej co nie wpłynie na dodatkowe obciążenie budżetu gminy". W puncie 12 sformułowano "Wnioski z przeprowadzonych analiz dla zmiany VII Studium: 1) Prognoza liczny ludności wykonana na potrzeby niniejszej zmiany Studium wskazuje na zwiększenie się liczby ludności do 2050 roku do 8 355 osób. 2) Porównując te wyliczenia prognozy do założonej w dokumencie Studium z 2009 roku - trend rozwojowy wg wariantu VI- tzw. Lotniskowy związany z rozbudową lotniska oraz z osiedlaniem się nowych mieszkańców aglomeracji śląskiej, zwłaszcza po wyłączeniu z czynnego życia zawodowego prognozowano liczbę ludności gminy Mierzęcice na rok 2025 na poziomie 9000 – 9500 osób. Prognoza ta była przeszacowana, ale zakładała stopniowy, stały wzrost ludności gminy. 3) W wewnętrznym ruchu migracyjnym, można dopatrywać się wzrostu liczby mieszkańców gminy, która ze względu na swoje atrakcyjne położenie i charakter może przyciągać mieszkańców województwa i w związku z tym może nastąpić wzrost zapotrzebowania na nową zabudowę. 4) Dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w terenie zmiany studium przeanalizowano wiele w/w czynników m.in.: prognozy demograficzne, zjawiska migracji ludności, istniejące standardy mieszkaniowe, istniejące i planowane tereny działalności gospodarczej, możliwości zwiększenia liczby miejsc pracy. Biorąc pod uwagę, wzrost wskaźnika liczby pracujących na 1000 ludności, który w oraz przeciętny wskaźnik zatrudnienia uzyskiwany na terenach parków logistycznych w Polsce (w 2017 roku ok. 75 miejsc pracy na 1ha) można spodziewać się znaczącego wzrostu liczby zatrudnionych i w związku z tym wzrostu zapotrzebowania na tereny zabudowy mieszkaniowej. Jednocześnie zaobserwować można wstały wzrost ilości zakładanych nowych firm na podstawie bazy REGON co świadczy również o powstaniu rynku usług okołolotniskowych. 5) W związku z powyższym, przy założeniu, zmieniła się powierzchnia terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obowiązującym planie, chłonność obszaru w całości przeznaczonego na nową zabudowę oszacowano na: 580 osób. 6) Przeprowadzony bilans terenów wskazał, że suma chłonności istniejących terenów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej i terenów wskazanych w obowiązującym miejscowym planie, w stosunku do potrzeb zmian studium w zakresie zabudowy mieszkaniowej nie przewyższa zapotrzebowanie na nowe tereny. 7) W obowiązującym Studium wskazano maksymalną ilość terenów przeznaczonych pod zabudowę w wysokości 270.84 ha. Wyliczone zapotrzebowanie mieści się w wyliczonym w studium. W studium również wskazano tereny zabudowy mieszkaniowej wyliczone w nieobowiązującym planie ogólnym w wysokości 461,24 ha. 8) Wskazany obszar rozwoju zabudowy mieszkaniowej ma korzystne położenie, zapewnia obsługę komunikacyjną i infrastrukturę techniczną". W "Części II Studium Funkcjonalno-przestrzenne kierunki rozwoju Gminy" określono w punkcie 4.1.8 "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów objętych VII zmianą Studium". Nieruchomości należące do skarżącego znajdują się w jednostkach o symbolu MPm, RP i RZL. W odniesieniu do terenu, w którym dokonano zasadniczej zmiany przeznaczenia terenu, w stosunku do dotychczasowego, tj. MPm wprowadzono kierunek: "MPm - tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi usługami o cechach i standardach charakterystycznych dla osiedli podmiejskich. 1. Przeznaczenie podstawowe: 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, 2) zabudowa mieszkaniowo-usługowa, 3) drogi, 4) sieci, obiekty i urządzenia systemów infrastruktury technicznej, 5) zieleń towarzysząca zabudowie, 2. Przeznaczenie dopuszczalne: 1) obiekt przeznaczone na potrzeby usług, 2) tereny przestrzeni publicznych, w tym place i tereny z urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi, placami zabaw itp. Jednocześnie określono "Wytyczne do planów miejscowych: 1) dopuszcza się utrzymanie istniejących funkcji terenu lub nieruchomości, nie wymienionych w punkcie 1 i 2, traktując je na zasadach przeznaczenia dopuszczalnego, przy czym nie obowiązuje wskaźnik udziału powierzchni terenu przeznaczonego dla realizacji przeznaczenia dopuszczalnego, o którym mowa w pkt 2), 2) udział powierzchni terenu przeznaczonego dla realizacji przeznaczenia dopuszczalnego nie może przekraczać 45% powierzchni terenu o ww. kierunku zagospodarowania". W puncie 15 przedstawiono "Uzasadnienie przyjętych rozwiązań, syntezę ustaleń VII Zmiany Studium". W tym zakresie należy odnotować zapisy zawarte w "Podstawach określania polityki przestrzennej: 1. W oparciu o obowiązującą w dniu przystąpienia do zmiany "Studium" ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.503 z późn. zm. ) uwarunkowania rozwoju określone w art.10 ust.1 ww. ustawy, przy uwzględnieniu m.in. obecnego stanu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących przesądzeń planistycznych, zasad ochrony wartości kulturowych i przyrodniczych, w zakresie zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych. 2. Analizie poddano również budowę obowiązującego "Studium", pod kątem wprowadzenia zmian. Na podstawie dokonanej diagnozy oraz zaleceń instytucji i organów zaproponowane zostały niewielkie zmiany zapisów ustaleń "Studium" w zakresie dotyczącym uwarunkowań rozwoju oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów objętych zmianą Studium. 3. Zaktualizowano podstawy prawne dające ustalenia wynikające z innych ustaw i aktów wykonawczych (pkt. 1.4.) 4. Zaktualizowano materiały planistyczne sporządzone na potrzeby Zmiany Studium. 5. Zaktualizowano dane statystyczne dotyczące Gminy 6. Dokonano analiz wynikających z art. 10 ust.1 pkt. 7. W części uzasadnienia określającej "Wpływ uwarunkowań na politykę przestrzenną" wskazano: "Wpływ na możliwości realizacji celów rozwoju gminy oraz ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego terenów objętych zmianą Studium miały w szczególności, następujące uwarunkowania: 1) aktualne dane dotyczące demografii oraz analiz wynikających z zmienionej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do potrzeb i możliwości rozwoju gminy, 2) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne oraz aktualne prognozy demograficzne, 3) konieczność zachowania istniejących układów przestrzennych zabudowy wraz z ciągami komunikacyjnymi, przy uwzględnieniu poprawy parametrów istniejących dróg, 4) konieczność wprowadzenia niewielkich zmian w strukturze przestrzennej terenów w celu uwzględnienia planowanych inwestycji osób fizycznych, 5) konieczność wprowadzenia niewielkich zmian w strukturze przestrzennej terenów w celu uwzględnienia zmiany struktury użytkowania gruntów na podstawie wykonanej analizy przestrzennej, 6) ujęte w programach rządowych i wojewódzkich oraz w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, ponadlokalne zamierzenia realizacyjne". W świetle przytoczonych powyżej fragmentów Studium, zarówno stanowiących "Diagnozę", jak i "Kierunki", należy stwierdzić, że bezpodstawna i sprzeczna z rzeczywistą treścią procedury uchwalenia Studium i treścią samego ujednoliconego Studium, a także treścią zapisów przyjętych VII Zmianą Studium jest teza o braku zaktualizowanego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz wybiorczej aktualizacji danych dotyczących podstawy bilansu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku zmiany studium, aktualizacja może w polegać na oparciu się w części na ustaleniach bilansu poprzednio przeprowadzonego, w zakresie w jakim obejmował perspektywę czasową do jakiej nawiązuje się w bilansie aktualizowanym. Nie jest zasadny także aspekt materialny analizowanego zarzutu o nieuprawnionym zakwalifikowaniu terenów objętych Zmianą VII Studium do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. W tej mierze konieczne jest spostrzeżenie, że trafność przyjętego przez gminę kierunku zagospodarowania przestrzennego, co do zasady, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, należy do zadań własnych gminy. Kontroli podlega, w tym zakresie, wywiązanie się przez organy gminy z obowiązków przewidzianych w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Z treści Studium wynika, że wbrew zarzutowi kasacji, w Studium uwzględniono potrzeby i możliwości rozwoju gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a) –d) u.p.z.p. Treść Studium, w zakresie bilansu, uwzględniając całościowe zapisy istniejące oraz dotyczące Zmiany VII, nie narusza dyspozycji art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Z przytoczonych powyżej zapisów Studium wynika, że określenie zapotrzebowania na nową zabudowę nastąpiło z uwzględnieniem dyspozycji zawartej w art. 10 ust. 7 w związku z art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. Nawiązując do poprzedzających rozważań odnoszących się do bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, należy przyjąć, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 5 w związku z art. 27 u.p.z.p. Powyższe stanowisko uprawnia do przyjęcia, że nie jest zasadny zarzut naruszenia § 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-3, pkt 6-7, pkt 9,11,12 i 15 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 i 4 pkt 4 lit. a -b u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ograniczenie prawa własności skarżącego wynikające z zaskarżonej uchwały mieściło się w granicach tzw. władztwa planistycznego, podczas gdy, zdaniem skarżącego, brak było jakiegokolwiek uzasadnienia dla zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącego z terenów rolniczych na tereny mieszkaniowe, w szczególności organ pominął takie okoliczności jak zmniejszająca się liczba ludności w Gminie, ujemny przyrost naturalny (bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę nie wykazuje takiej konieczności), faktyczne przeznaczenie pod tereny rolne, brak infrastruktury technicznej i drogowej, brak w pełni wykształconej i zwartej struktury funkcjonalnoprzestrzennej, teren "podzielony" przez gazociągi, które uniemożliwiają spójne zagospodarowanie terenów, pełna wiedza organu o prowadzonej przez skarżącego na tym terenie działalności rolniczej, co według skarżącego oznaczało, że ustalenia zawarte w Zmianie Studium naruszają zasadę proporcjonalności, ingerując w prawo własności skarżącego bez uzasadnionych podstaw prawnych, czy faktycznych. Nie doszło do przekroczenia granic kompetencji planistycznej gminy w zakresie ustalania kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji obszernie rozważył kwestie ograniczenia prawa własności, wskazując słusznie, że nie ma ono charakteru absolutnego. Niezależnie od poprzedzających uwag dodać należy, że w tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie zaaprobował stanowisko Gminy, według którego, wprowadzone ograniczenia prawa własności skarżącego uzasadniają względy interesu publicznego, związane z wyłączeniem inwestycji oddziaływujących na środowisko. Jak wykazała Gmina, ustalenia te nastąpiły w wyniku dokonanych analiz i szerokiej oceny wielu czynników, takich jak: istniejąca zabudowa, wyważenie interesu prywatnego i publicznego oraz ład przestrzenny, a także nowe kierunki rozwoju urbanistycznego z uwagi na potrzebę rozszerzenia zabudowy podmiejskiej. Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił, że co prawda w miejsce oznaczenia dotychczasowego Studium "RP - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wprowadzona została nowa klasyfikacja "MPm - teren rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług o cechach i standardach charakterystycznych jak dla osiedli podmiejskich" oraz "M - tereny zachowania uzupełnień i intensyfikacji istniejącego systemu osadniczego", jednakże pozostawiono nadal część terenu o dotychczasowym przeznaczeniu, tj. RP, czyli rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz RZL - tereny łęgowe. Zauważyć także należy, że w odniesieniu do terenu M i MPm wprowadzono zapis, według którego, dopuszcza się utrzymanie istniejących funkcji terenu lub nieruchomości, nie wymienionych w punkcie 1 i 2, traktując je na zasadach przeznaczenia dopuszczalnego. Nie ma także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt. 1-3; pkt 6-7; pkt 9,11,12 i 15; ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p., w zw. art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 22, art. 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu niewłaściwego rozumienia pojęcia "Istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania studium", oraz błędnego ustalenia znaczenia normatywnego obowiązujących granic tzw. władztwa planistycznego gminy. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały był jedynie procesowym aspektem naruszeń merytorycznych. Skoro nie zasługiwały one na uwzględnienie, Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, nie naruszył wskazanych przepisów. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 113 § 1 P.p.s.a., poprzez zamknięcie rozprawy oraz wydanie zaskarżonego wyroku pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, tj. okoliczności wskazanych powyżej w opisie zarzutu Ad. I.1, tj. okoliczności wymienionych w podpunktach 1 a do 1 e, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że ich wszechstronne i rzetelne rozważenie winno prowadzić do wniosku, że organ sporządzając zaskarżoną uchwałę istotnie naruszył zasady oraz procedurę jego sporządzenia, co winno skutkować uwzględnieniem skargi skarżącego. W sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany studium, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny z zakresu administracji publicznej, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia studium jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a także na podstawie wyjaśnień składanych w trybie art. 106 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19). Jak wskazano w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., a następnie w rozważaniach materialnoprawnych, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się bezpośrednio do okoliczności wskazanych w opisie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie stanowiło to jednak naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności faktyczne oraz czynności procesowe dokonane w trakcie procedury uchwałodawczej nie są dotknięte istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania studium. Ocena ta wynika z materiału sprawy, w tym dokumentacji zgromadzonej w trakcie procedury uchwalenia Studium oraz z tekstu i rysunku Studium. Nie można zatem przyjąć, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 113 § 1 P.p.s.a. uznając, że zebrany materiał uzasadnia zamknięcie rozprawy. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.