II OSK 698/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/GI 1299/23 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 22 lutego 2023 r. nr XLIV/389/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice w miejscowości Toporowice, dla terenu położonego przy ul. Czerwonego Zagłębia, w rejonie istniejących gazociągów wysokoprężnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/GI 1299/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. S (S.) na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice, z dnia 22 lutego 2023 r. nr XLIV/389/2023, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice w miejscowości Toporowice, dla terenu położonego przy ul. Czerwonego Zagłębia, w rejonie istniejących gazociągów wysokoprężnych, dalej także: "Plan", "zaskarżona uchwała, "MPZP". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieprawidłowy, pomijający istotę sprawy, przedstawiający stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i bez odniesienia się do zarzutów skargi i zarzutów później podnoszonych przez skarżącego (oraz argumentów i orzeczeń przedstawionych na poparcie tych zarzutów), w tym w szczególności: a) poprzez brak odniesienia się do zarzutu istotnego naruszenia trybu sporządzenia MPZP polegającego na równoległym prowadzeniu prac planistycznych nad zaskarżoną uchwałą oraz nad zmianą uchwały Nr XLVll/282/2002 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 10 października 2002 r. w sprawie uchwalenia Studium ukierunkowani i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice ze zm., dalej: ,,Studium", dokonana ostatecznie uchwałą Nr XLll/367/2022 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 28 grudnia 2022 r., dalej: "Zmiana Studium'', tj. poprzez prowadzenie wszystkich kluczowych etapów procedury planistycznej uchwalenia MPZP w oparciu o projekt uchwały zmieniającej Studium, w tym także etapu polegającego na sporządzeniu projektu MPZP; b) poprzez brak odniesienia się do zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzenia MPZP, polegającego na braku przeprowadzenia przez organ analizy zgodności przewidywanych w MPZP rozwiązań z ustaleniami Studium przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP (uchwała Nr XXX/256/2021 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie przystąpienia do uchwalenia MPZP), która to analiza została przeprowadzona dopiero na ostatnim etapie procedury planistycznej; c) poprzez brak wyjaśnienia na czym polegało rzekome zachowanie zasady proporcjonalności przez organ i jaki rzekomy interes publiczny podlegał ochronie w stopniu uzasadniającym wprowadzenie daleko idących ograniczeń prawa własności skarżącego, a także czy, i w jaki sposób i w jakim zakresie zostały zachowane przez organ ustawowe wymogi dotyczące ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), zasad lokalizowania nowej zabudowy z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych (art. 1 ust. 4 u.p.z.p.), oraz obowiązki w zakresie wyważenia interesu publicznego i prywatnego (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), tj. poprzez brak uzasadnienia przyjętej tezy o sporządzeniu przez organ zaskarżonej uchwały z zachowaniem granic tzw. władztwa planistycznego; d) poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego sprzeczność MPZP ze Studium (w brzmieniu w dacie uchwalenia MPZP, tj. po uchwaleniu Zmiany Studium), zaistniała w niniejszej sprawie, nie oznacza, że doszło do naruszenia zasad sporządzenia MPZP, tj. dlaczego mimo oczywistych wad zaskarżonej uchwały uznano, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności - powyższe nieprawidłowości miały istotny wpływ na wynik sprawy, jako że ich wszechstronne i rzetelne rozważenie winno prowadzić do wniosku, że organ sporządzając MPZP istotnie naruszył zasady oraz procedurę jego sporządzenia, co winno skutkować uwzględnieniem skargi ; 2) art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 113 § 1 P.p.s.a., poprzez zamknięcie rozprawy oraz wydanie zaskarżonego wyroku pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, tj. okoliczności wskazanych powyżej w opisie zarzutu Ad. l 1, tj. okoliczności wymienionych w podpunktach 1a do 1 d, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako ze ich wszechstronne i rzetelne rozważenie winno prowadzić do wniosku, ze organ sporządzając MPZP istotnie naruszył zasady oraz procedurę jego sporządzenia, co winno skutkować uwzględnieniem skargi; 3) art.147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz.503), dalej: "u.p.z.p:", poprzez brak uwzględnienia skargi i brak stwierdzenia nieważności MPZP, pomimo jego sprzeczności ze Studium (zarówno w brzmieniu sprzed uchwalenia Zmiany Studium, jaki i po uchwaleniu Zmiany Studium) oraz pomimo rażącego naruszenia zasad i trybu sporządzenia MPZP (w tym naruszenie zasady władztwa planistycznego, równoległe procedowanie MPZP i Zmiany Studium), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako ze wszechstronne rzetelne rozważenie tychże naruszeń winno skutkować uwzględnieniem skargi. II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w zw. z art.17 pkt 4 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi oraz stwierdzenie, że "procedura planistyczna w rozpoznawanej sprawie została dochowana", pomimo że w sprawie spełnione były przesłanki zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w toku procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia MPZP poprzez równoległe prowadzenie prac planistycznych nad zaskarżoną uchwałą oraz nad Zmianą Studium, tj. poprzez prowadzenie wszystkich kluczowych etapów procedury planistycznej uchwalenia MPZP w oparciu o projekt uchwały zmieniającej Studium, w tym także etapu polegającego na sporządzeniu projektu MPZP; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącego oraz stwierdzenie, że ,,procedura planistyczna w rozpoznawanej sprawie została dochowana", pomimo w sprawie spełnione były przesłanki zastosowania art. 28 ust 1 u.p.z.p., tj. w toku procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia MPZP poprzez brak przeprowadzenia przez organ analizy zgodności przewidywanych w MPZP rozwiązań z ustaleniami Studium przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP (uchwała Nr XXX/256/2021 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie przystąpienia do uchwalenia MPZP), która to analiza została przeprowadzona dopiero na ostatnim etapie procedury planistycznej, tj. przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały w dniu 22 lutego 2023 r.; 3) art.28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art.1 ust. 2 pkt 1-3, pkt 6-7, pkt 9, 11, 12 i 15 u.p.z.p. w zw. z art.1 ust. 3 i 4 pkt 4 lit. a -b u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ograniczenie prawa własności skarżącego wynikające z zaskarżonej uchwały mieściło się w granicach tzw. władztwa planistycznego, podczas brak było jakiegokolwiek obiektywnego i racjonalnego uzasadnienia prawnego lub faktycznego dla zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącego i terenów sąsiednich z terenów rolniczych na tereny mieszkaniowe, w szczególności organ pominął takie okoliczności jak zmniejszająca się liczba ludności w Gminie, ujemny przyrost naturalny (bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę nie wykazuje takiej konieczności), możliwość przeznaczenia innych, uzbrojonych w infrastrukturę techniczną i komunikacyjną terenów w Gminie pod nową zabudowę mieszkaniową, faktyczne przeznaczenie nieruchomości skarżącego i terenów sąsiednich od kilkudziesięciu lat pod tereny rolne, brak infrastruktury technicznej i drogowej, brak w pełni wykształconej i zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej, teren ,,podzielony'' przez gazociągi, które uniemożliwiają spójne zagospodarowanie terenów, pełna wiedza organu o prowadzonej przez skarżącego na tym terenie działalności rolniczej, co oznaczało, że nie doszło do należytego ustalenia treści istniejącego interesu publicznego, a także nie doszło do należytego wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego bez uzasadnionych podstaw prawnych, czy faktycznych , tj. z przekroczeniem granic władztwa planistycznego; 4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącego oraz stwierdzenie, że "MPZP w zakresie ustaleń obejmujących swoim zakresem działkę skarżącego mieści się w ramach zasad zagospodarowania terenu ustalonych w Zmianie Studium", pomimo że organ uchwalił MPZP o treści oczywiście sprzecznej z ustaleniami Studium (uchwała Nr XLll/367/2022 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 28 grudnia 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium), m.in. w zakresie w jakim nie inkorporowano do treści MPZP ustaleń Studium dotyczących przeznaczenia dopuszczalnego / uzupełniającego terenów oraz w zakresie w jakim wprowadzono w MPZP wskaźniki zabudowy sprzeczne ze wskaźnikami zabudowy wyznaczonymi w Studium, a także w zakresie w jakim nie wypełniono w MPZP ustaleń Studium w zakresie zachowania rolnictwa jako wiodącej funkcji Gminy Mierzęcice i zapewnienia aktywizacji i rozwoju rolnictwa i hodowli, co stanowiło oczywiste, rażące i istotne naruszenie zasad sporządzenia MPZP; 5) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1-3; pkt 5-7; pkt 9, 11, 12 i 15; ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 16 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 22, art. 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu niewłaściwego rozumienia pojęcia "istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego", oraz błędnego ustalenia znaczenia normatywnego obowiązujących granic tzw. władztwa planistycznego gminy, co z jednej strony doprowadziło do błędnego braku uznania za istotne oraz braku uznania za wykraczające poza granice władztwa planistycznego, naruszeń MPZP objętych zarzutami skarżącego w sprawie, a z drugiej strony stanowiło odczytanie ww. norm jako kompetencji do kształtowania przez gminę lokalnej polityki przestrzennej, w sposób swobodny i dowolny, kierowany doraźnymi interesami i potrzebami gminy, oraz do samodzielnego ustalania przez gminę przeznaczenia terenów i określania zasad zagospodarowania i warunków zabudowy, nawet z pominięciem jednoznacznych ograniczeń wynikających ze wskazanych w niniejszym zarzucie przepisów prawa, jeżeli tylko zachowane byłby podstawowe formalne etapy (kolejność działań) procesu planistycznego. Skarżący wniósł o: 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi skarżącego poprzez stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały; względnie, w razie nieuwzględnienia wniosku ad. 1: 2) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi skarżącego poprzez stwierdzenie nieważności w części zaskarżonej uchwały - w części w jakiej przeznacza tereny objęte MPZP pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolami ,,1 MN", ,,2MN", ,,3MN" oraz ,,4MN" (w części tekstowej oraz graficznej MPZP); względnie, w razie nieuwzględnienia wniosku ad.2: 3) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach; 4) o rozpoznanie sprawy na rozprawie; 5) o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Utrwalony jest pogląd, według którego, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 930/22). W analizowanej podstawie, w zarzucie oznaczonym nr I.1.a) wnoszący kasację zakwestionował tryb sporządzenia studium poprzez równoległe prowadzenie prac planistycznych nad studium i planem miejscowym. Podnosząc taki zarzut należy wskazać przepis lub przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które zostały naruszone. Tymczasem, z powołaniem się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Niezależnie od tego można zauważyć, że Sąd pierwszej instancji odnotował, że Zmiana Studium (uchwała z dnia 28 grudnia 2022 r.) podjęta została z prawie dwumiesięcznym wyprzedzeniem i obowiązywała w dacie zarówno podjęcia, jak też wejścia w życie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji ocenił również, że procedura planistyczna, której przebieg przedstawił, została w rozpoznawanej sprawie dochowana. Zdaniem Sądu, nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też właściwości organów. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę dokonanej przez organ oceny zgodności projektu Planu miejscowego z zapisami Studium obowiązującymi w dacie uchwalenia Planu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu braku przeprowadzenia przez organ analizy zgodności przewidywanych rozwiązań Planu ze Studium jest zatem bezpodstawny. W zakresie w jakim skarżący formułuje tezę, według której, należało ocenić zgodność Planu ze Studium obowiązującym w dacie podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, jest to zarzut merytoryczny, którego nie można skutecznie podnosić z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego oraz zarzutu braku zważenia interesu publicznego i prywatnego, o których mowa w zarzucie I.1.lit c). Podobnie, merytoryczny charakter ma zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia dlaczego mimo oczywistej zdaniem skarżącego, sprzeczności Planu ze Studium, Sąd nie uznał, że doszło do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w zw. zart.17 pkt 4 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi oraz stwierdzenie, że "procedura planistyczna w rozpoznawanej sprawie została dochowana", pomimo że w sprawie spełnione były przesłanki zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w toku procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia MPZP poprzez równoległe prowadzenie prac planistycznych nad zaskarżoną uchwałą oraz nad Zmianą Studium, tj. poprzez prowadzenie wszystkich kluczowych etapów procedury planistycznej uchwalenia MPZP w oparciu o projekt uchwały zmieniającej Studium, w tym także etapu polegającego na sporządzeniu projektu MPZP. Należy opowiedzieć się za poglądem, według którego, równolegle prowadzenie prac planistycznych w zakresie studium i planu miejscowego jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Natomiast w myśl art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Sporządzenie projektu planu zgodnie z zapisami studium, co do zasady dotyczy studium obowiązującego w trakcie procedury planistycznej, a także w trakcie dokonania sprawdzenia, o którym mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jednak wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących o trybie przygotowania i uchwalania obu tych dokumentów, w tym także art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1, powinna uwzględniać celowość równoczesnego opracowywania spójnej koncepcji planistycznej i rozwiązań prawa miejscowego konkretyzujących tę koncepcję. W orzecznictwie nie jest kwestionowane stanowisko dopuszczające równoległe procedowanie studium i planu (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt 1974/11; wyrok z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1058/16). W razie równoległego prowadzenia prac nad studium i planem, członkowie rady mają możliwość zapoznawania się na bieżąco z projektowanymi dokumentami oraz wprowadzanymi w trakcie procedury planistycznej zmianami. Jednak właśnie z uwagi na to, że proces opracowywania projektów ostatecznie przedkładanych radzie do uchwalenia jest długotrwały, a ostateczny kształt projektów jest uwarunkowany wieloma czynnościami organów gminy, organów opiniujących, organów uzgadniających, a także wnioskami i uwagami wnoszonymi przez osoby fizyczne i prawne, a także jednostki organizacyjne, rzeczywiste sprawdzenie przez członków rady zgodności projektu planu ze studium jest możliwe po ponownym przyswojeniu treści ustaleń planu i zapisów studium, a następnie rozważeniu ostatecznie przedłożonego materiału (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2474/21). Pogląd ten został zaaprobowany w uzasadnieniach szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 303/15; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1388/16; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 821/16; wyrok NSA z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1353/18; wyrok z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1058/16). Niezależnie od argumentacji w tej mierze przedstawionej powyżej, dodać można, że z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy odczytać obowiązek nie tylko formalnego stwierdzenia przez radę, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Czynność ta powinna być podjęta z zagwarantowaniem członkom rady możliwości skonfrontowania przedstawionego im projektu planu z uchwalonym studium. W okolicznościach niniejszej sprawy jest bezsporne, że do uchwalenia Studium doszło w dniu 28 grudnia 2022 r., zaś do uchwalenia Planu miejscowego w dniu 22 lutego 2023 r. Równolegle prowadzenie prac nad Planem miejscowym oraz Studium nie stanowiło istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także nie skutkowało istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. W rezultacie, sprawdzenie zgodności rozwiązań przyjętych w Planie miejscowym z zapisami Studium zmienionego uchwałą z dnia 28 grudnia 2022 r., nie stanowiło naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. (zarzut nr II.2) skargi kasacyjnej). Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art.1 ust. 2 pkt 1-3, pkt 6-7, pkt 9, 11, 12 i 15 u.p.z.p. w zw. z art.1 ust. 3 i 4 pkt 4 lit. a -b u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ograniczenie prawa własności skarżącego wynikające z zaskarżonej uchwały mieściło się w granicach tzw. władztwa planistycznego. Nie doszło do przekroczenia granic kompetencji planistycznej gminy w zakresie przeznaczenia terenu objętego uchwałą Nr XLIV/389/2023, Rady Gminy Mierzęcice z dnia 22 lutego 2023 r., a więc obszaru o powierzchni około 13,8 ha położonego w północnej części miejscowości Toporowice, w granicach określonych na rysunku Planu. Przeznaczenie części terenów użytkowanych rolniczo na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest skutkiem zmiany polityki przestrzennej Gminy w tym zakresie, przyjętej w Studium. Okoliczności determinujące zmianę polityki przestrzennej zostały przedstawione w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 19 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 699/22, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W skardze kasacyjnej nie podważono oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którą, ustalenia Planu miejscowego mieszczą się w granicach przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nie naruszają konstytucyjnej zasady proporcjonalności ograniczeń prawa własności. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, "wprowadzone w Planie miejscowym ustalenia i zapisy uzasadnione są względami interesu publicznego oraz związane z wyłączeniem inwestycji oddziaływujących negatywnie na środowisko. Nastąpiły jednak w wyniku dokonania analiz i szerokiej oceny wielu czynników, takich jak: kwestie finansowe procesu planistycznego, istniejąca infrastruktura i zabudowa, wyważenie interesu prywatnego i publicznego (konflikt z mieszkańcami) oraz ładu przestrzennego. Tym samym w przedmiotowej sprawie ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia". Ocena ta znajduje potwierdzenie w niepodważonym stanie sprawy. O przyjętym kierunku zagospodarowania zdecydowały zmieniające się okoliczności. Należy do nich złożenie 15 wniosków przez właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w Toporowicach przy ul. Czerwonego Zagłębia w rejonie gazociągów dotyczące zmiany obowiązującego studium i przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto, wzięto pod uwagę stanowisko mieszkańców Gminy (50 pism i uwag, w tym 4 protesty podpisane przez 235 mieszkańców Toporowic i 3 uwagi podpisane przez łącznie 181 mieszkańców) wyrażone w postępowaniu o wydanie na rzecz skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w postaci budowy na działce nr [...] nowego budynku inwentarskiego przeznaczonego do chowu brojlerów o obsadzie 370000 sztuk oraz zgłaszających zastrzeżenie do funkcjonowania (uciążliwości) istniejącej fermy na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że analiza uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji oraz funkcjonującej już istniejącej fermy kurzej na działce nr [...] wykazała, że w zasięgu 300 m od tych obiektów zlokalizowane są 32 istniejące budynki mieszkalne oraz około 7,5 ha terenów przeznaczonych w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową, pozwalającą na realizację co najmniej 90 budynków mieszkalnych. Na terenie 1MN istnieją już 2 nowe budynki mieszkalne. Na tym samym terenie 1MN Wójt Gminy Mierzęcice wydał decyzje o warunkach zabudowy dla 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W związku z tym skonstatować można, że ochrona istniejącego stanu zagospodarowania, to nie tylko ochrona dotychczasowego przeznaczenia rolniczego, ale także konieczność uwzględnienia zagospodarowania w pobliżu terenu objętego planem miejscowym. Jest oczywiste, że planowany sposób zagospodarowania oddziaływałby negatywnie na istniejące budynki oraz budynki, co do których uzyskano decyzje o warunkach zabudowy. Organ dokonał wyważenia interesu publicznego oraz interesu prywatnego skarżącego. Nadto, w ramach ochrony interesu publicznego rozważył konflikt interesów skarżącego oraz znacznej grupy mieszkańców gminy, w tym właścicieli innych nieruchomości. Nie bez znaczenia jest podniesiona przez Gminę okoliczność w postaci braku ze strony skarżącego wniosków do zmiany Studium oraz brak uwag do projektu Planu miejscowego. Podkreślić także trzeba, że co do zasady, rozstrzygając o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gmina ma prawo, w ramach władztwa planistycznego, do obrony przed przedsięwzięciami znacząco oddziałującymi na środowisko, z zakresu chowu i hodowli zwierząt, a co za tym idzie wyłączenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy umożliwiającej taką działalność (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3083/19). Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącego oraz stwierdzenie, że "MPZP w zakresie ustaleń obejmujących swoim zakresem działkę skarżącego mieści się w ramach zasad zagospodarowania terenu ustalonych w Zmianie Studium", pomimo że organ uchwalił MPZP o treści oczywiście sprzecznej z ustaleniami Studium m.in. - w zakresie w jakim nie inkorporowano do treści MPZP ustaleń Studium dotyczących przeznaczenia dopuszczalnego / uzupełniającego terenów - oraz w zakresie w jakim wprowadzono w MPZP wskaźniki zabudowy sprzeczne ze wskaźnikami zabudowy wyznaczonymi w Studium, - a także w zakresie w jakim nie wypełniono w MPZP ustaleń Studium w zakresie zachowania rolnictwa jako wiodącej funkcji Gminy Mierzęcice i zapewnienia aktywizacji i rozwoju rolnictwa i hodowli, co stanowiło oczywiste, rażące i istotne naruszenie zasad sporządzenia MPZP. W myśl obowiązującego w trakcie trwania procedury planistycznej brzmienia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś według art. 15 ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m.in. z zapisami studium. Jest niewątpliwe, że określony w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust.1 warunek zachowania braku sprzeczności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2001/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11). Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści przepisów studium. Przed odniesieniem się do okoliczności niniejszej sprawy warto przypomnieć wyrażane w orzecznictwie poglądy odnoszące się do zagadnienia zakresu związania wynikającego z art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z pewnością związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16). Jak wskazano w orzecznictwie, wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2891/17). W okolicznościach niniejszej sprawy warto przypomnieć także wyartykułowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16). Po tych uwagach o charakterze ogólnym odnotować trzeba, że według zapisów Zmiany VII Studium, teren do którego należą działki skarżącego stanowi, w części kwestionowanej w niniejszym zarzucie, jednostkę "MPm - tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi usługami o cechach i standardach charakterystycznych dla osiedli podmiejskich". Według § 13 ust. 1 pkt 1 Planu miejscowego, dla terenów oznaczonych na rysunku Planu symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MN ustala się przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przeznaczenie podstawowe terenu MN mieści się zatem w przeznaczeniu określonym w Studium. Natomiast przeznaczenie dopuszczalne określono w § 13 ust. 1 pkt 2: lokale usługowe wbudowane w budynki przeznaczenia podstawowego. Nawiązując do uwag ogólnych dotyczących wzajemnej relacji ustaleń planu miejscowego oraz zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy uznać, że przyjęte w przedmiotowym Planie przeznaczenie dopuszczalne nie jest sprzeczne z zapisem Studium w zakresie zabudowy usługowej. Jest przy tym niewątpliwe, że określone w Studium przeznaczenie w postaci sieci, obiektów i urządzeń systemów infrastruktury technicznej, a także zieleni towarzyszącej, mieści się w przeznaczeniu podstawowym określonym w § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 Planu miejscowego. To samo można odnieść do wskazanych w Studium terenów przestrzeni publicznych, w tym placów i terenów zieleni z urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi, placami zabaw. Odnośnie zaś do wskazanych w zarzucie różnic między wskaźnikami zagospodarowania terenu, należy przede wszystkim zauważyć, że jakkolwiek o wskaźnikach zagospodarowania terenu jest mowa zarówno w przepisach określających treść studium (art. 15 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p.), jak i w przepisach określających treść planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), to wskaźniki te nie musza być tożsame. Tak, jak powyżej stwierdzono w odniesieniu do relacji między zapisami studium a ustaleniami planu miejscowego, wskaźniki ustalone w Planie miejscowym nie powinny naruszać ustaleń studium. Skoro ustalenia planu miejscowego także w tym zakresie stanowią uszczegółowienie zapisów studium, nie można domagać się powtórzenia w Planie zapisów Studium. Niezależnie od takiego rozumienia relacji zapisów studium oraz ustaleń planu miejscowego odnotować należy, że dyspozycje stosownych przepisów w zakresie treści studium i treści planu różnią się, co potwierdza tezę, według której, nie jest wymagana tożsamość wskaźników określonych w planie i w studium. Według art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p., w studium określa się w szczególności, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę. Natomiast w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Jest oczywiste, że ustalenia planu charakteryzuje większy stopień szczegółowości. Określony w § 13 ust. 2 pkt 4 Planu miejscowego wskaźnik intensywności zabudowy 0,4 nie przekracza maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, wynoszącego 0,60. Biorąc zaś pod uwagę cel unormowań określających wskaźniki intensywności zabudowy, a także dopuszczalność uszczegółowienia ustaleń planu, wprost wynikającą z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 w stosunku do wskaźników ustalonych na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b, należy uznać, że ustalenie w § 13 ust. 2 pkt 4 Planu miejscowego maksymalnego wskaźnika intensywności dla zabudowy mieszkaniowej w wielkości 0,4, nie narusza zapisów Studium. Z tych samych powodów ustalenie w § 13 ust. 2 pkt 3 Planu miejscowego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej w wysokości 40% nie narusza zapisu Studium, według którego, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki lub terenu inwestycji dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 50%. Biorąc pod uwagę kierunek zagospodarowania przyjęty w VII Zmianie Studium, nie jest zasadna teza trzecia wskazana w opisie naruszenia omawianego zarzutu. Jak wynika z uzasadnienia Zmiany VII Studium: "W projekcie Zmiany Studium dla terenów w granicach uchwały Nr XXX/255/2021 z dnia 24 listopada 2021 r., w granicach obszaru wsi Toporowice dokonano następujących zmian w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego: • wskazano istniejące tereny zainwestowane - zabudowy mieszkaniowej, • wskazano tereny zachowania, uzupełnień istniejącej zabudowy mieszkaniowej oznaczone jako M, • wyznaczono nowe tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej oznaczone jako MPM, • zachowano część istniejący teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej RP, • zachowano istniejące tereny łęgowe RZL. W zakresie rozwoju systemu osadniczego i infrastruktury społecznej – struktura funkcjonalno-przestrzenna gminy, celem rozwoju mieszkalnictwa i infrastruktury społecznej jest kształtowanie sieci osiedleńczej o prawidłowym układzie funkcjonalno-przestrzennym i coraz wyższym standardzie". W podsumowaniu odniesienia się do zarzutu skargi kasacyjnej oznaczonego nr II.4 uprawnione jest zatem stwierdzenie, że w zakresie wskazanym w opisie naruszenia oraz w uzasadnieniu omawianego zarzutu, ustalenia Planu nie naruszają zapisów Studium. W konsekwencji, nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1-3; pkt 5-7; pkt 9, 11, 12 i 15; ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 16 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 22, art. 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu niewłaściwego rozumienia pojęcia "istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego", oraz błędnego ustalenia znaczenia normatywnego obowiązujących granic tzw. władztwa planistycznego gminy. Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni obu przywołanych pojęć. Niezależnie zaś od stanowiska Sądu pierwszej instancji co kwestii abstrakcyjnych, stwierdzić trzeba raz jeszcze, że ustalenia Planu nie są przejawem przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego. Nadto, nie potwierdziły się zarzuty skarżącego o naruszeniach objętych zarzutami skarżącego. Skoro nie doszło do istotnego naruszania zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, nie ma także podstaw do podzielenia zarzutu o naruszeniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 113 § 1 P.p.s.a. uznając, że zebrany materiał uzasadnia zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku. Wszystkie istotne okoliczności procesowe i materialne zostały wyjaśnione na podstawie akt sprawy. Twierdzenie o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy zostało oparte na tezie o naruszeniu zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Zarzuty te nie były jednak zasadne. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności Planu miejscowego, pomimo jego sprzeczności ze Studium oraz pomimo naruszenia zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego, był jedynie procesowym aspektem naruszeń merytorycznych. Skoro nie zasługiwały one na uwzględnienie, Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, nie naruszył wskazanych przepisów. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.